法制机构应在食药案件行政处罚中扮演重要角色

●陈立伟 代丽/文

北京市房山区食品药品稽查大队

当前，随着食品药品市场主体日益多元化，市场竞争行为日益激烈化，市场生产经营行为日益复杂化，市场违法行为日益专业化、隐蔽化，食品药品案件领域面临的新情况、新问题、新矛盾层出不穷，给办案工作提出了更高、更严、更新的要求。面对新的形势，如何提高行政处罚的效能？笔者认为，法制机构的提前介入也许是一种值得尝试的方法。

法制机构提前介入对食药案件调查有积极作用

所谓基层食药行政处罚中法制的提前介入，是指办案部门内部法制岗或同级法制机构在行政处罚案件办理过程中，强化法制服务职能，积极深入办案部门，在案件核审前提前了解案件，介入案件查办过程， 特别是对一些疑难复杂案件，采取 “跟踪” 服务，及时为办案机构提供有效法律咨询、指导、服务，逐步建立起为办案部门提供上门服务的长效机制，变被动审案为主动指导。及时发现、纠正案件中不当的程序性和实体性的法律问题，提高办案的效能，避免产生行政复议和诉讼。当前，法制机构对案件的核审，一般是在案件合议以后、行政处罚决定作出之前，对办案机构认定的案件事实和法律适用等方面进行全面复核，审查拟作出的行政处罚决定是否存在问题并提出意见，为作出正确的行政处罚决定履行的一道监督程序。这种核审的方式往往具有滞后性，在这个阶段发现案件调查、事实定性和法律适用存在问题，往往需要重新开展调查，势必会影响案件查办的效率。而法制机构的提前介入则能很好地解决这一问题。

法制机构提前介入是适应基层食药监管形势的需要

当前，在社会各界力量共同努力下，房山区食品药品监管工作取得了较为显著的成效，但由于房山区地处郊区，城乡接合部。农村地区相对较多，食品药品安全形势依然严峻，困难和挑战也越来越大。尽管辖区大多数企业都能合法合规地生产经营，但极少数企业为谋取非法利益，不惜铤而走险，处心积虑逃避监管，违法犯罪手段花样翻新，层出不穷，涵盖食品药品生产、流通、销售各个环节。而利用互联网宣传销售假劣食品药品的不法行为也更具煽动性、欺骗性和迷惑性，普通消费者难以准确辨别真伪，也给执法办案带来挑战，面对纷繁复杂的执法困境，执法人员容易产生畏难情绪，而法制员的提前介入可以为执法人员提供办案思路，咨询和指导服务，有利于使违法行为得到及时查办。

2013年，北京市食品药品监督管理系统进行了机构改革，新成立的食品药品监督管理局的执法人员来自于工商、质检、卫生、药监等部门，由于受专业法律知识、执法经验、办案能力等因素的局限，短时间内，执法人员的法律素质和执法水平很难适应监管执法的要求。与此同时，监管对象数量急剧增多，基层监管力量严重不足。

北京市房山区总面积2019平方公里，人口 81.4万，辖34个乡（镇、办事处），463个村，据不完全统计，全局“四品一械”生产经营者约为11779户（指有证户，尚未包括小作坊、小摊贩、小餐饮，下同）。其中，有食品企业7411家，包括食品生产企业180家，食品流通经营商户4581家（个体3275家，企业1306家），餐饮企业2650家；有药品企业277家，包括药品（含药包材）生产企业13家，药品零售企业264家；有医疗器械企业187家，包括医疗器械生产企业28家，经营企业159家；有保健食品企业339家，包括保健食品生产企业15家，经营企业324家；有化妆品企业2603家，包括化妆品生产企业8家，经营企业2595家。此外，该区还有医疗机构962家。而全区食品药品监管正式在编执法人员才有125人，全区每位执法人员与监管村数、监管对象数和保障人口数的平均比例分别是1∶0.269、1∶0.011、1∶1.53万，致使全区系统各级监管机构特别是基层站所人员更加严重不足，事多人少矛盾更加突出。除几家大型商超、生产经营企业外，全区食品药品企业数量多、规模小、分布散。而从事食品生产经营的小作坊、小摊贩、小餐饮数量多，且生产工艺落后、设备设施老化，不具备自我检验检测能力，管理方式粗放原始，有的还无证无照。食品药品行业从业人员道德规范、准入标准、职业培训机制不全、管理失范，从业人员职业素质参差不齐，整体素质偏低。这给监管执法工作带来难度，亟需法制机构的提前介入，给予指导和帮助。

法制员提前介入是提高办案质量和效率的需要

在法制审核的过程中，有时发现不该立案的案件已经立案，文书记录不全或填写有误，法律法规适用不当、违法所得计算错误、证据未形成完整的证据链、滥用自由裁量权等问题。这些问题的出现，一方面降低了办案质量，更重要的是降低了办案效率。有的案件等到核审时，才发现不应立案，但已经耗费了大量的时间和精力。有的案件在核审时发现定性不准或证据不足，需要重新或补充调查，大大浪费了执法人员的时间和精力，使执法人员产生厌烦和畏难情绪，甚至失去稽查执法的严肃性，降低了稽查执法的权威。对当事人而言，也易产生抵触情绪和对稽查执法的不信任感。因此,为保证食药监管部门行政处罚案件事实清楚、证据充分,应尽量在办案初期一次性取足证据。要做到这一点，对一些重大复杂案件，在实践中有必要引进法制先行介入，由法制机构在办案中随时指导办案人员进行调查取证、及时取证、有效取证，从而达到既提高办案质量，又缩短办案时间，避免反复取证，达到提高办案效率的目的。

目前，房山区食品药品监管系统高度重视法制工作，为法制专门部门配备政治素质和业务素质高的专业人员，为办案部门设立法制员，强化法制队伍建设，这些法制人员相对来说，比较熟悉法律法规，在办案方面经验丰富，掌握办案技巧，对执法办案全过程都具备较强的监督能力和指导能力。办案人员遇到复杂的案件请求法制部门提前介入后，法制部门能随时和他们一起研究案情，及时提供指导。对确实把握不准的问题，法制部门还能及时请示主管领导，主动与司法部门咨询、协调、会商，确保所办案件经得起司法的检验。

法制机构提前介入的三种形式

立案前介入 在执法实践中，办案人员对于不能确定能否立案的案件,可以在发现案源后，立案之前就是否立案问题先和法制部门进行沟通；各办案部门以区局名义立案处罚的案件，立案前可与部门法制员沟通；对于复杂疑难案件，根据情况也可直接和区局法制科沟通。这样在能否立案的问题上执法人员就可以少走或不走弯路,有利于提高行政执法效率,节省办案人员的时间和精力。法制部门在立案阶段提前介入，及时避免将不该立案的案件立案，能及时中止盲目、无效的调查取证，节省了办案成本，提高了行政效能。与此同时，也使该立案的案件及时立案，提高立案率，使违法行为得到及时惩处。法制的提前介入，可以为执法人员提供及时的指导，有利于执法人员克服畏难情绪，提高办案积极性。

调查取证阶段介入 法制机构在调查取证阶段提前介入案件，可以对办案部门如何取得有效的证据等进行指导,使查处的每起案件都做到事实清楚、证据充分。在调查开始前，可以提出调查的方向和重点，在调查过程中，可以指导执法人员充分调取证据，形成完整的证据链，对于疑难问题，可以及时予以解答。从而提高调查的针对性，节省大量的时间和精力，有利于在全局范围内形成上下联动、互相配合、齐头并进的良好执法氛围，促进依法行政的和谐发展。

案件调查完结介入 法制机构在这个阶段介入主要是保证案件定性准确,适用法律正确，各种文书规范。办案部门把相关案卷材料先让法制部门或法制员粗略看一遍，看看事实定性是否正确，是否还缺少有关文书，自由裁量是否合理，对发现的问题及时修正完善，客观上提高了案件的核审效率，缩短了核审时间。此阶段法制提前介入后，可以提醒办案人员及时完善文书、签字、补充证据，对法律适用、自由裁量进行再次核审。这样，案件正式核审时也就减少了需要修改的地方,节省了办案人员的时间,提高了核审效率。

需充分考虑灵活、可行性

为保障法制提前介入的可行性，需努力做到三点：一是保障法制力量。抽调专业能力强、业务水平精湛人员到法制机构任职或担任法制员。二是建立完善法制提前介入的相关制度，明确提前介入的方式、程序、情形。三是建立长期协助机制。办案部门和法制部门通过立案审核、调查咨询、参与合议等方式，建立长期协助机制，保障法制提前介入的效果。

此外，把握好法制提前介入的灵活性，应坚持“三入”和“三不入”制度。“三入”制度是为保障该制度的实施，法制部门或法制员应不断提高对案件的指导能力，应坚持做到三点：一是深入研究法律法规、行政规章以及执法办案的相关规定，经常向市局相关科室学习、咨询，不断提升法律素质，指导案件时做到胸有成竹、游刃有余。二是不定期深入办案单位，对案件查处情况进行督导、检查、指导，帮助解决各种疑难问题，采取各种方式强化培训，不断提高全局执法水平。三是加强与公安、检察院、法院、政府有关单位的沟通和联系，定期组织召开联席会，完善长效合作机制。

与此同时，为避免办案单位产生依赖性，法制部门陷入办案具体事务中，实施法制提前介入时，还应坚持 “三不入”制度：一是办案单位没向法制部门提出介入申请的，法制部门不主动介入。二是对一些事实清楚、案情简单的案件，法制部门不介入。三是法制部门介入后，不乱表态，不瞎指挥,不乱指挥。