新形势下社会组织参与社会治理路径选择研究

杨术

(马鞍山市委党校 管理教研室，安徽 马鞍山 243011)



新形势下社会组织参与社会治理路径选择研究

杨术

(马鞍山市委党校 管理教研室，安徽 马鞍山 243011)

摘要：我国社会正处于转型期，经济体制和政府职能的变革为社会组织参与社会治理的途径提供了新的方式。党的十八届三中全会提出通过深化改革，实现从社会管理转向社会治理的创新。[1]但是在我国目前的社会治理中，社会组织的功能以及作用的发挥极其有限。改进和加强社会组织在社会治理的功能作用,既要求我们加快社会组织的立法进程,更要求我们创新工作理念,做到统筹规划、定位合理、科学授权、依法制权。因此，正确认识社会组织参与社会治理的必要性以及社会组织参与社会治理的责任，认识社会组织参与社会治理的难处所在，才能形成社会组织参与社会治理的有效突破，才能依靠政府、市场和社会三架马车同时发力，重构社会各主体合作治理体制。

关键词：社会组织；社会治理；参与；绩效；绩效评估；政府职能

一、社会组织参与社会治理在新形势下的必然性

十八大召开以来，我国改革的进程不断深化、民主建设积极推进、公民社会不断完善、私人空间大力延伸，[2]社会形态也正在从紧密型和高度组织化迅速走向松散型和非组织化，以往与计划经济体制相匹配的政府已经渐渐不符合社会发展的需求，因此让社会组织参与到社会治理中的愿望也越来越迫切，社会组织参与到社会治理之中的功能与作用正在变得愈来愈大。各个公民也以从自身优劣的实际情况出发，主动加入合适的组织和社团，用自己的实际行动培育和发展加入的组织和社团，让组织和社团在社会的再组织过程中发挥载体作用，从而把一个以政府为主导、市场作调节、民间主动参于的社会治理新模式展现在人们面前。主要表现在以下四个方面：

(一)党和国家领导集体的推动力，加快政府职能转变

早在党《十七大报告》明确指出：“发挥社会组织的积极作用，增强社会自治功能”。 温家宝同志在2012年3月19日召开的第十三次全国民政会议上，强调“政府的事务性管理工作、适合通过市场和社会提供的公共服务，可以适当的方式交给社会组织、中介机构、社区等基层组织承担”；[3]2012年11月8日党的十八大报告提出，要建立职能科学，结构优化，联合高校，人民满意的服务型政府。那么人民满意的服务型政府就是说你政府要提供服务，而且这个服务的标准必须是人民满意。2013年3月17日，国务院总理李克强在十二届全国人大一次会议的答中外记者回答时，谈及此次国家机构改革和职能转变方案时说，“如果说机构改革是政府内部权力的优化配置，那么转变职能则是厘清和理顺政府与市场、与社会之间的关系。”[4]党的十八届三中全会提出：“要创新社会治理，增强社会发展活力，提高社会治理水平。要改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制”。[5]“管理”和“治理”的区别在于：“管理”是简单强调“党委领导、政府主导、社会参与”，而“治理”强调各个主体是平等的、合作的，这点是亮点，反映政府执政理念的变化，过去的文件里也都没有这个提法。在新的执政理念下，政府官员应该作好确立社会治理理念的准备。

(二)公民多元化的利益诉求力，要求社会治理各主体合力

随着我国社会进入转型期，体制机制、经济结构以及社会关系呈现出多元化的态势。社会公共事务愈来愈复杂多变，社会中产阶层越来越发展壮大，中产阶层将发挥的作用将越来越多，社会组织渴望能越来越多参与到社会各项治理中去：政府所承担的社会管理职能在社会事务之中比例越来越小；在中国特色社会主义市场经济发展的大浪潮中，社会事务会通过社会和社会组织自我进行管理；特别互联网迅猛发展的今天，公民通过微博、论坛等平台，对公共事件和公共人物进行讨论、辩论和评论，民间舆论和民意压力对社会政治生活产生重要影响的形式已经形成。在此形势下,利益的多元化、各个利益的整合的需求新的组织结构形即不同社会组织的出现。而且，由于社会自治能力的不断提升以及社会功能的不断细化，使得非营利性、具有公益性的社会组织体系日益完善，成为社会公共事务管理的主体。所以需要政府、市场、社会组织形成合力参与社会管理成为新常态。

(三)新的信息技术的促进力，有利于减小公众的广泛参与成本

任何技术革命都有可能带来整个社会管理模式的改革，并为社会管理注入新的生命力。当代日新月异的生活方式，尤其是微博、论坛等平台的产生使公众参公共事评和论件公共人物的渠道变得简单和便捷，使得公众参与的热情度不断增加，群众监督真正的落到了实处。以信息化为核心的网络型社会已然形成，整个社会管理模式发生重大转向。单一的政府监管方式已经不适时宜，“改革产生的一切问题，也必将通过不断深入的改革来完成”，而新的信息技术同样也是改革之一。

(四)社会治理形势倒逼力，促进社会和谐稳定

在深刻的社会变迁过程中，原有的利益格局、权力分配格局的调整在经济社会形势变化的过程中遭遇了严峻的挑战。经济结构、体制机制和社会关系随着经济形式、社会格局、思想动态等变化，这将促进各利益群体慢慢分化、满足各利益诉求、加剧各阶层的利益矛盾，最终此情况成为社会新常态。市场经济在推进资源有效配置时，还不可避免地带来了收入分配差距扩大、两极分化的加深等社会现象和社会问题：第一，工业化进程不但推动了社会生产力的发展，还引致了诸如环境污染大、高失业率、职业病、社会焦虑等社会问题；第二，快速发展的城市化过程不仅使得城乡面貌产生了翻天覆地的变化，还带来了失地农民和城市犯罪等社会问题；第三，信息化的不仅催生了“信息经济”和“知识经济”，还带来了网络诈骗、网络色情和网络暴力等社会问题；第四，经济全球化不仅推动了资源在全球范围内的优化配置，还使得区域性的危险快速向全球蔓延和扩散。在此形势下，面对着各种社会矛盾以及来自社会管理的严峻考验，这就需要我们进一步加深加强社会管理。恰恰社会组织因其特性即非营利性、公益性和专业性等，能够使其成为疏通社会各阶层利益的调节器，展现出化解矛盾纠纷的无可比拟的优势。

二、新形势下社会组织参与社会治理的现实障碍

(一)社会组织自身不强

1.内部治理缺失。我国绝大多数社会组织是在改革开放后的三十多年中成长和发展起来的，其内部治理结构和治理机制还不完善、不健全、加之受官民二重性和行政化的影响，不少社会组织实际运作管理非常不规范。第一，组织章程形同虚设，领导人包括理事长、秘书长等一般由主管单位指定，民主选举只有形式。第二，由于一些官办社会组织与党政机关有着密切联系，家长制现象严重。第三，社会组织还存在着内部管理不规范、自律机制不健全等问题。这些问题的出现导致了一些社会组织行为失范。

2.资金不足。社会组织的资金问题依然是一个世界性的难题，是社会组织生存和发展所必须要解决的难题。据公开资料显示，在我国社会组织的收入来源主要是靠募资和捐赠，其中大部分是政府的资金支持，占一半以上。

造成经费困难旱涝不均的原因：其一，官办组织和民间组织身份的差别，表现在行业协会和学会团体行业差别，社会组织的公益性限制了其自身的经营行为，所以很大程度上社会组织依赖社会捐赠和政府支持。根据国内学者的调查研究，我国社会组织费用来源中政府补贴占53%，服务收费占31%，民间捐赠占10%，外部援助占2%，其他收入占4%。我国社会组织费用中来自政府的比重高。其二，传统登记制度使得很多公益组织因为找不到挂靠单位，不得不进行工商登记，身份错位导致资源上获取的劣势。如安徽环保组织“绿满江淮”成立近10年都无法通过民政系统的注册，最后不得不去工商注册，结果使机构在营业税、所得税方面承受巨大的压力。而且由于，，没有注册的社会组织身份，也无法参与政府购买社会组织服务项目。

3.专业人才缺乏。社会组织专业人才缺乏是社会组织发展面临的另一大难题。据调查资料的统计显示在调查的社会组织中，社会组织没有专业人才的占 6.9%，社会组织有专业人才1～4 人的占 33.5%，社会组织有专业人才5～9人的占 38%。在有专业人才的组织中，还有 44.3%的社会组织都是兼职人员。从社会组织从业人员的文化成度看，(这里仅包括专职与兼职人员)，初中文化程度以下的职员占所有职员的 11%；有高中和中专文化程度的职员占 31.7%；有大专文化程度的职员 8525 人，占 27.4%；有大学本科文化程度的职员占 27.8%；有研究生文化程度的职员占 2.07%。[6]

(二)政府认识层面偏差、体制不顺

政府不赋予社会组织权利，力量薄弱。从地方政府层面来看，首先是理念不准，认识不清。部分地方政府官员和部门对于社会组织的重要作用与意义还没有认识到位，依然停留在“全能政府”即政府权力运用于社会方方面面的社会管理模式。在这样一种背景下想将权力移交给社会组织显然存在巨大的阻力。因此不主动改革甚至抵制改革的现象大量存在。

(三)民众参与积极性不高

因为受传统观念的影响，民众对社会组织认识不够，同时社会组织法律身份不确定，所以在我国普遍认为社会管理的职能就是应该由各级政府负责和管理。近几年来，特别是十八大召开以后，随着经济、社会的不断发展以及中央政府对社会组织扶持力度的不断加大，社会组织在我国社会管理舞台上的角色越来越重要，但不可否认公众对社会组织的认可度和熟悉程度还需要一个过程。地方政府的传统观念还存在，作为既得利益者，对社会组织的“分权”行为还一时难以接受，把社会组织看成是自身的附庸和载体。面对来自整个社会的质疑，社会组织难以发挥其作用。

(四)相关法律法规建设滞后

对于社会组织而言，法制环境是影响社会组织发展最重要因素，明晰法理之据，完善法律之规，明确社会组织在社会管理活动中的地位、权限和实现途径等法律问题，进而实现以“法制”推动“法治”。特别是针对法人治理、政府如何监管等关键性法制建设缺失，直接制约了社会组织的发展。尤其是目前我国缺少一部关于社会组织的单行法，无法从法律上对于社会组织的成立、运行、注销旳一系列程序进行规定，同时部门规章、地方性政策和法规等一系列的法律法规的缺失也无法保障社会组织参与治理的全面推进。而且也缺乏全国层面的志愿立法。

三、简析新形势下社会组织参与社会治理的路径问题

目前我国社会组织虽然经过了多年时间的发展，不过总体发展还处于较低的水平，而且各个分类之间的发展及其不平衡，这基本上是由我国国情造成的。党的十八大报告指出:“加强社会建设，必须加快推进社会体制改革。现代社会存在大量的公共事务,政府无疑是其管理的核心主体,但不是唯一主体。要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。”[7]如果要完成社会转型，让社会组织更多的参与到社会治理中，那么需要经过多方的努力，在此提出初步的分析和建议。

(一)社会组织内外兼修是根本

1.坚持分类管理，明确重点领域，扩大社会组织参与社会治理的覆盖面。只有对社会组织进行细致分类，进行分类管理才能更好地对其进行培育与发展。针对当前社会组织存在结构不合理、发展不平衡、活动不规范等问题，按照“规范活动类、做实维权类、发展慈善类、壮大服务类”的分类指导和培育原则，重点发展慈善公益性社会组织、民办非企业单位、社区社会组织等领域的社会组织。如对于慈善公益性社会组织要通过奖励、委托、补贴或购买服务等方式，重点扶持，努力增点扩面；而对于民办非企业单位则采取培育与扶持策略，简化办事程序，降低设立门槛，对于优秀民办非企业单位给予税务、融资等方面的奖励，还可优先购买其公共服务，民办非企业单位对于弥补政府服务不足方面有着重要的作用，尤其是民服灵活高效，在社区服务、社会福利与慈善公益方面有着天然的优势。

2.提供发展平台，加快配套工程建设，健全综合治理体系，提高社会组织参与社会治理的能力。任何社会组织其起始发展时都是需要呵护的。因此，必须为社会组织的培育与发展提供发展平台：引入公益投资理念；架设组织发展基金；吸引更多的企业和民众直接投资，以解决社会组织发展的资金不足问题；还可以加大政府购买公共产品和直接投资的力度，使整个社会组织能够更好地参与到社会治理过程中去。配套制度的完善有利于社会组织的培育与发展。当前必须进一步完善社会组织发展配套制度。如建立健全理、监事会等内部治理体系，形成独立自主、规范有序的运作机制。再如，完善第三方监督、评估机制，推动信息公开、建立公众参与的社会化监管与公信体系。

(二)政府适当放权是前提

政府在整个治理体系中承担着极为重要的作用，但是政府必须转变观念，必须加快机构改革和转变政府职能，其中主要的一点是三个放权：政府向市场放权、政府向社会放权、中央向地方放权。政府必须对社会组织有各正确的认识：社会组织不是政府的附属品，不是政府精简机构安置人员的地方，而是可以承担部分社会职能，比如提供公共服务方面。政府应当为社会组织参与社会治理创造更好的条件,为社会组织的生存发展提供更大的空间。对社会组织来讲，目前政府适当放权最主要的方式就是政府委托制(政府补助)即政府主管部门对其部分职权，通过向有能力的社会组织委托或授权的方式，使其协同政府开展社会治理工作。具体就是政府通过补助资金、直接贷款、直接拨款、免税、税收优惠、低息贷款和贷款担保等形式给社会组织，来确保其向公众提供优质公共产品。例如，1935年，罗斯福就通过这种方式来委托美国的青年服务队组织，让美国的青年服务队广泛的参与森林保护、各种基础设施建设，包括一些工程的建设之中。在我国其实也早有类似的政府委托或政府补助项目，包括1996年创办的上海罗山市民会馆、北京海淀区的政府采购平台、国务院扶贫办购买22个省的扶贫组织的项目等都属于这种方式。

(三)加大对购买公共服务的监督与绩效评估是关键

按照十二五规划纲要和基本公共服务体系规划的要求，将政府向公众提供基本公共服务作为一项制度，但是由政府提供全部基本公共服务明显力不从心。怎样才能又快又好的提供公共服务和产品？只有通过购买社会组织等机构的公共服务来实现。因此，政府的主要责任就是监督和评估社会组织提供的各类服务和产品。

1.努力提高政府的监管能力。首先，政府转变职能：政府转变职能就是从“全能政府”转成“有限责任政府”，从经济型的政府转向公共服务型政府，更多的去满足公众公共服务的需求；其次，提高政府的专业化水平：从国际上看，政府对于社会组织的专业化的监管达到一定水平以后，就很难再进一步深入。往往在很多的问题上，政府的专业化水平不如社会组织。在这种情况下，政府的监管通常会失灵，或者达不到预期目标。所以监管者的知识水平的专业化必须要提升，同时还要做到不同的部门对不同领域的监管的专业水平也要提升：比如说环境保护，环境部门需要对环境企业监测，需要对环境社保组织监测，需要对环境机构监测等。

2.加大政府对购买公共服务的绩效评估。政府除了监管，还要对购买的公共服务效果负责，主要是公众满意不满意，这就涉及到了绩效评估。那么什么是绩效评估？绩效评估就是政府、社会对于公共服务的经济效率和效能进行公正评价和评估的过程。进行绩效评估，投入和产出比不是越大越好，关键是看效果，需要综合评判。产出包括两方面，一方面是直接产出，一方面是间接产出。例如就业培训，某地方政府在一年内需要就业培训人员如50～100万人，而培训机构给政府培训了100～500万人，这是个直接产出，但政府不仅要看给培训了多少人，还要看培训的这些人中有多少人找到了工作，有多少人在这个工作中进一步地发展，有多少人能够实现自立，能够为社会做更多的贡献，这是间接产出。同时有些社会管理比较复杂就需要地方政府向居民服务的时候，它可能不仅仅用一种方式。要求政府能够灵活的掌握各种各样的购买服务的方式，根据公共服务的性质、公共服务特点，公共服务的项目运行周期等等，那么采取一种混合策略，来提高服务的质量，来提高服务的效率，提高服务的投入与产出。这就要求政府能够有驾驭各种公共服务的供给方式的能力，和协调社会组织、协调企业、协调市场、协调机构的能力。例如：江苏省太仓市，利用基本医保基金购买商业大病保险，就是这种探索。农村新型合作医疗在很多地区，它的收费标准不一样，规模不一样，各地的发展水平不一样，所以报销的比例也不一样。对农民一些常见病、基本病的治疗农村新型合作医疗是没有问题的，但是一旦农民遇到大病，这个基本医疗保险就难以解决这个问题。太仓就探索是利用基本医疗保险来购买商业大病保险，特别是用结余的部分来购买商业保险。

(四)完善法律法规是保障

马克思说过，“自由就是从事一切对别人没害处的活动的权利，每个人所能进行的对别人没有害处的权利的界限是由法律规定的。”因此法律是保障一切社会主义活动进行的基础。加强社会组织法制建设，是落实十八大提出的加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制的具体举措，是进一步明确社会组织在社会管理活动中的主体地位、管理权限和实现途径等，进而实现以“法制”推动“法治”的必然要求。目前我国对于社会组织参与社会治理的法律相当的薄弱，如果能够尽早立法，制定一部关于社会组织的单行法，从法律上对于社会组织的成立、运行、注销旳一系列程序进行规定，那么社会组织在今后参与社会治理的时候就能够有法可依，一旦发生法律冲突的时候，也有解决的依据，当然仅有一部单行法也是不够的，只有完善整个法律体系，形成以单行法为统筹，部门规章为辅助，地方性政策和法规为保障的完善制度才会最终有利于社会组织参与治理的全面推进。

参考文献

[1] 刘震,谢山河,刘宸琪.社会治理的嬗变:历史、现状与展望[J].赣南师范学院学报,2014(4):8.

[2]肖飞.社会组织参与社会治理的现实困境及路径选择[J].中共青岛市委党校、青岛行政学院学报,2011(4):18-19.

[3]吴松江，李燕凌.农村社会管理体制创新的目标与路径[J].湖南农业大学学报(社会科学版),2012(12)：28-29.

[4]刘尚希,崔泽洋,简政放权背景下的财政改革分析[J].新金融评论，2014(2):28-29.

[5]曲媛娣.社会组织参与社会管理的实践路径研究[J].黑龙江大学，2013(4):28-29.

[6]大道至简.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL]. (2013-11-15)[2015-09-15].http://blog.sina.com.cn/s/bloga3d2d93f0101pxh0.html

[7]党的十八大报告摘要[J].共产党员,2012(12):15.

(编辑：佘小宁)

Research on social organization participation in path route selection under the new situation

Yang Shu

(ManagementDepartment,Ma'anshanMunicipalCommitteePartySchoolofCPC,Maanshan243011,China)

Abstract:China's society is in the transitional stage, and the transformation of the economic system and government functions provides a new method for social organizations participating in social governance. The Third Plenary Session of the party proposed that we should achieve the transformation from the social management to social governance by deepening the reform. But in the current social governance in our country, the function and the role of social organization is extremely limited. Improving and strengthening the functional role of social organizations in social governance requires us not only to speed up the legislative process of social organization, but also to innovate the concept of work, so as to co-ordinate planning, positioning reasonable, scientific authority, authority management by law. Therefore, it is necessary to recognize the necessity and duty of social organizations participating in social governance, to understand its difficulties, in order to achieve significant breakthrough, to reconstruct the cooperative governance system of the main body of the society relying on the government, the market and social force.

Key words:Social organizations; Social governance; Participation; Achievements; Achievements assessment; Government functions

中图分类号：D523

文献标识码：A

文章编号：1671-816X(2016)02-0115-05

基金项目：2015年度安徽省委党校重点课题项目(QS201545)

作者简介：杨术(1979-)，女(汉)，安徽马鞍山人，讲师，硕士，主要从事社会治理与社会组织管理方面的研究。