论我国水资源的法律保护

张乃瑾

(河北省石津灌区管理局， 河北 石家庄　050051)



论我国水资源的法律保护

张乃瑾

(河北省石津灌区管理局， 河北 石家庄050051)

水是社会经济发展的重要物质基础，但是如今，真正可以被人利用的世界淡水资源极其匮乏，只有很少的一部分可以被人类使用，约占地球总水量的0.26%。水资源的短缺、水资源的污染，导致饮用水的问题逐渐尖锐，正威胁着人类的健康和安全。目前，我国的水资源状况危机重重，主要有水资源污染严重、水资源短缺等问题。及时有效地解决这些危机的关键是完善我国的水资源保护法律制度，具体可以从立法、执法、司法三个方面着手。

水资源； 法律保护； 立法； 执法； 司法

水资源的概念目前有两种，本文所指的水资源是能够被人类直接利用的那一部分淡水资源，主要包括河流、湖泊、浅层地下水[1]。虽然水资源在地球上数量级很大，但是目前人们对水资源的消耗也是非常大的，目前人类每年所消耗的水资源数量远超过地球上其他任何资源的量，而且水资源在地球上的分布也很不均匀，因此人类面临着严重的水资源保护及节约问题。水资源的短缺、水资源的污染，导致饮用水短缺的问题逐渐尖锐，正威胁着人类的健康和生存安全，因此有关水资源的法律保护问题必须引起我们高度的重视。本文通过分析我国水资源的现状和所面临的相关问题，找出我国水资源法律保护的缺点和不足，并从立法、执法、司法三个方面提出相关对策和建议。

1　我国水资源法律保护的必要性

1.1我国水资源严重短缺

1.1.1我国水资源概况

我国疆域辽阔，水资源的总量很大。但我国同时也是一个人口众多的国家，人均水资源占有量极少，水资源人均占有量在世界上的排名很靠后。我国既是人口大国也是发展中国家，随着经济的发展我国用水量也会不断增加[2]。此外，我国的用水大户——农村直接饮用地下水，且许多地方对水资源过度开发和利用，肆意挥霍，造成了水资源的严重浪费，甚至导致水资源枯竭。

1.1.2我国水资源数量

水资源的拥有量不仅与地下水的储存量直接有关，还与每年的降水量有莫大的关系。我国的年降水深仅为628mm，比亚洲平均年降水深少114mm。我国虽然拥有的水资源总量较大，但由于人口众多，人均水资源占有量小，因此我国水资源的状况已经很严峻，不容忽视。

1.1.3我国水资源分布不均

我国的东部就是四大洋之一的太平洋，这一特殊的地理位置使我国的季风气候非常明显。另外由于我国的地形样貌纷繁复杂，土地面积广阔无垠，导致了有些地区水量丰沛，气候宜人，而部分地区严重缺水，严重的地方甚至影响生存。我国各地降水量差距很大，有的地区降水量很少，常年干旱，有的地区降水量很多，甚至会引发洪涝灾害，由此造成了水资源分布的严重不均。另外，由于各个时期、各个季节的降水量也有很大差异，因此我国水资源在时间上的分布也是不同的，并且有些地区还存在着严重的水污染问题，直接加剧了我国的水资源危机。

1.2我国水资源污染严重

我国水资源缺乏的原因有一部分是因为水污染越来越严重。大量生产生活中产生的废水被人们肆意排放到河流、湖泊、海洋中，严重影响了水质，制约了水资源的充分利用。水污染会直接危害工业和农业生产并且影响渔业的发展。人饮用被污染的水后还会诱发各种已知和未知的疾病，并且食用各种生长在被污染水体内的动植物也会因为食物链的富集作用而引起人们食物中毒。水环境问题存在于我国大部分地区，不仅造成了非常严重的影响，而且治理的难度也很大。

1.2.1我国河流污染状况

在我国境内分布着许多河流，但多数河流已经受到了不同程度的污染，例如：黄河的多个河段已经呈现出不同程度的环境问题。目前在所有监测的河流断面中，水质中上的大概只占到一半左右，中下等水质大约占1/4，与劣质水质所占比例相当。由此可见，我国河流污染现象已经十分严重。

1.2.2湖泊污染状况

我国大部分湖泊也受到了比较严重的污染。近几年，湖泊水质每况愈下，污染程度也愈来愈严重。由于废水、废物中含有很多的氮和磷等元素，当排入湖泊中的废水、废物过多时，就会导致水体营养过剩，甚至出现蓝藻、赤潮等现象。在我国28个国控重点湖中，只有2个湖泊水体轻度污染，6个湖泊水体污染比较严重，水体污染严重的有4个，污染程度非常严重的竟然达到了11个。因此目前我国湖泊污染情况十分危急。

1.2.3地下水污染状况

我国的饮用水也难逃被污染的命运。我国的饮用水有一半来源于地下水，许多农村直接打井解决饮水问题。但是许多城市及农村的地下水都受到了不同程度的污染，这些地下水显然已经不适合再继续引用，因此，地下水的污染也加剧了水资源的紧张状况。

1.3我国水土流失、水资源浪费现象严重

1.3.1我国水土流失现象严重

水土流失也是造成我国水资源危机的原因之一，它不仅会引起土地资源的破坏，还会导致干旱、泥石流以及洪涝等自然灾害，严重影响了农业生产，特别是粮食生产。此外，人们对于土地的不合理围垦与泥沙的淤积，严重影响了我国各湖泊的调水蓄洪能力，这些问题对我国人民的财产及生命安全构成了威胁。我国的水土流失面积也在越来越大，水土流失问题的加剧将也引起了灾害的不断发生，从而制约了经济的可持续发展，造成自然环境及人们生活环境的贫瘠和恶化。

从宏观角度看，我国水土流失已经相当严重。例如黄河流域每年有许多淤积的泥沙顺水流入下游河床以及大海等，而且黄河流域周边对煤炭的建设和开发，对环境造成了很大的影响，从煤炭的开采到转化为成品的整个过程中都不同程度地对环境造成了破坏和影响。

1.3.2我国水资源浪费现象严重

我国每年的用水量很大，在各国用水量排名中处于靠前的位置，每年用水大概占全世界每年用水的1/6左右，并且我国的年用水量还呈逐年递增的趋势。由于我国的节水技术还不够先进，对水资源的利用方式长期以来就比较粗放。很多地区目前还采用大水漫灌的方式，造成水资源的严重浪费。这样的水资源利用模式十分落后，同时也不利于水资源的高效利用。

我国在农业用水效率方面，也普遍存在着浪费水资源现象。由于我国经济技术比较落后，不能用最少的资源产生最多的产量。到目前为止，我国许多地方的农业灌溉方式还是大水漫灌，这种灌溉方式不但费时费力而且也非常浪费宝贵的水资源。只有一些城市或者发达的地区采用比较节水的喷灌、滴灌等方式。而发达国家基本上已经完全摆脱了传统的、浪费水资源的灌溉方式。因此，与发达国家相比，这方面我国做得远远不够。

在工业用水方面，首先，由于我国的生产设备不够先进，生产水平还处在发展阶段，因此，对水资源的利用效率较低。其次，我国污水处理设施也不完善，很多工业用水不能实现多次重复利用，用一次就当做污水排掉，导致了我国工业用水效率较低。我国单位GDP耗水量远远高于发达国家，我们不能一味地追求GDP的上升，而无视水资源的消耗。

生活用水方面，由于相当一部分人没有养成节约用水的好习惯，节约用水、人人有责的观念还没有深入人心，导致公众的节水意识普遍不高。生活中，人们并没有意识到我国水资源的紧缺状况，由于这种心理状态，导致了人们用水不节制，造成了大量的浪费。例如不及时关闭水龙头等浪费水资源的行为随处可见。

2　我国水资源法律保护的现状及不足

2.1我国水资源法律保护的现状

2.1.1我国水资源立法保护现状

为了解决我国水资源面临的问题，我国从立法角度颁布了许多法律法规对水资源的利用等行为加以规范。与此同时，国家也出台了许多法律法规来保护水资源，水资源保护的有法可依逐步得到实现。

新中国成立初期，由于国家对环境保护的工作缺乏经验，还处在探索的阶段，在发展国民经济时没有及时地做好环境保护工作，导致生态环境遭到破坏，加深了人与自然的矛盾。直到1978年颁布的《宪法》中才在第十一条对环境保护作了专门的规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害[3]。”这是环境保护首次在国家根本大法之中有明文规定。我们知道，水资源属于自然资源的一种，因此我们可以根据宪法的有关规定来保护水资源，为水资源保护的立法奠定基础。

在宪法的前提下，1979年又出台了关于水资源保护的首部专门法律，从此我国的环境保护进入了有法可依的法治阶段。该法规定水资源属于国家所有并且对如何开发利用水资源，对如何保护水工程、水域和水资源，怎样配置并且节约使用水资源，如何处理水事纠纷等有具体的规定。《水法》第四条明确规定了要合理利用水资源，尽量避免造成水资源的污染和浪费。同时发挥水资源的各种作用，努力使生活用水、工业用水和农业用水得到合理的分配。另外，第九条也规定了要采取有效措施来治理水体污染，以使生态环境越来越好。

除此之外，还有一些规范性文件，如《取水许可制度实施办法》、《水权转让的若干意见》等的出台对如何配置水资源、水资源的使用权问题、水资源的有偿使用制度作出了一系列的规定。

2.1.2水资源保护执法现状

制定和颁布水法是我国水资源保护法律体系逐步完善和健全的第一步，经过近30年的努力，水资源保护的执法机构越来越完善，越来越健全，大大增强了执法效能。平均每年查处50000余件水资源违法案件，维护了正常的水资源法律保护秩序。

关于水资源法律保护的执法，《水法》第十三条有明确规定。首先，关于如何分配、如何利用、如何节约水资源由国务院有关部门负责，同时要明确分工，具体问题要具体分析。1995年有关加强水资源执法工作的通知颁发以后，水资源法律保护的执法工作越来越科学严谨。经过多年的不断发展提高，关于水资源法律保护的执法体系在全国上下基本健全了。

2.1.3我国水资源保护司法现状

在我国通过司法手段来保护水资源是一种十分重要的手段。它可以通过审判等方式来惩处对水资源的浪费行为。我国的水资源面临的问题众多，法院和检察院每年处理的关于水资源法律保护问题的案件越来越多，因此加强水资源的司法保护已经刻不容缓。

2.2我国水资源保护的不足

2.2.1我国水资源保护立法的不足

《环境保护法》《水污染防治法》《水法》是我国现行的有关于水资源保护的主要法律[4]。尽管在立法上已初见成效，但这些法律法规还是有待进一步发展完善。前面提到以《水法》为核心的比较完善的水资源保护的法律体系已经在我国初步建立了，但是随着我国经济社会的不断发展，所面临的环境问题越来越复杂，我国的水资源消耗和水污染状况并没有得到改善，关于水资源的环境问题愈演愈烈。尽管造成这种局面的原因多种多样，但是水资源立法缺陷是其中一个重要的原因。

一方面，我国水资源保护法律体系还不够完善，对立法目的意义还不够明确，法律没有跟上经济和社会发展的脚步，没有得到及时的更新，大量的现行法律仍停留在20世纪80年代。我国在水资源保护的立法问题上，往往注重经验教训，而忽略了对未来可能出现问题的预见，导致了许多规定不适用，有法律依据但却不使用，使法律变得没有使用价值，导致了许多新出现的问题不能及时解决。

另一方面，我国环境立法中原则性条款多于具体的规定，主要是由于我国在立法的技术上还不够成熟，并且有些具体的规定还存在立法重复。例如：在关于专业规划、流域综合规划内容的规定方面，《水污染防治法》与《水法》存在某些地方的重复。而且，由于地方立法机关没有很强的权威性，使我国水资源保护的立法程序十分繁琐，导致立法结果不太规范。在有分歧时，不能尽快达成一致，往往久拖不决，甚至最后不了了之，造成地方水资源保护立法迟迟不能出台。

2.2.2我国水资源保护执法的不足

水资源法律保护执法工作也存在一些弊端。首先，水资源执法工作的权限不明、职责不清。其次，还存在着比较严重的地方政府保护主义，有一部分地方政府为追求相关政绩，对水资源的破坏和水资源污染视而不见、坐视不管，只顾盲目地追求眼前的经济利益，甚至有些地方政府直接干涉水资源保护执法工作。另外，部分执法部门职能交叉、监管不力。甚至部门立法出现了部门利益法律化等一系列问题，以及“多龙治水、各享其利”的不利局面。最后，执法人员的执法水平、执法能力较弱。在水资源保护的执法中，有关水资源保护的具体问题不能得到及时、有效、正确的解决。

2.2.3我国水资源保护司法的不足

在水资源保护立法和执法方面存在问题的同时，水资源的司法保护的形式也十分严峻。长期以来由于我国水资源法治存在严重的不足，司法程序没有充分地介入水资源有关的案件中。许多破坏水资源、污染水资源的事故没有进入司法程序，许多污染水资源的案件最后仅仅进行了民事赔偿，没有得到应有的刑事制裁。

3　加强我国水资源保护法律制度的建议

3.1建立健全水资源保护立法法律体系

在立法方面，我国的水资源保护存在着不足，主要体现在各部门分工不太合理。我国存在大量的水资源浪费现象，造成水资源稀缺。另外，我国没有专门对水污染行为立法，导致水资源污染严重。为了解决这种困境，制定一套完善的水资源保护立法体系显得尤为重要。

3.1.1加强流域水资源管理与保护立法

务必尽快完善我国水资源法律保护立法体系，及时有效解决面临的各种与水资源有关的困难与挑战。无论是水资源法律保护的基本法《水法》，还是与水资源保护有关具体的规章制度，都应该与时俱进，不断发展。因为随着经济和社会的不断发展，人们面临的环境问题也越来越复杂，因此破坏水资源造成水资源污染的方式也越来越多，只有不断更新法律规定才能使面临的新问题得到及时、有效的解决。必须学会因地制宜，根据各个流域水资源的现状制定不同的水资源保护体系，才能从根本上解决各个流域面临的水资源问题，并且不断完善，最终才能实现人水和谐的可持续发展目标。

3.1.2专门为水资源保护立法

关于水资源保护，不仅需要完善现有的法律法规，还要更多地制定具有针对性的法律。同时应制定一套完整的国家、地方标准体系来约束各行各业用水行为。例如，为了规范企业对水资源合理的利用，通过制定高耗水及高污染行业市场准入准则来约束相关企业。另外，在制定的法律中明确各方的法律责任也是十分重要的。

3.2切实加强水资源执法保护工作

3.2.1加大水资源保护执法力度

由于在民事方面和行政方面，对于破坏水资源造成水资源污染行为的惩治力度，仍不能达到惩治违法企业及主要责任人使其不敢再犯的目的，应对违反水资源保护法并造成水资源污染的企业加大处罚力度，还可以通过媒体曝光的方式对他们给予舆论监督和道德上的谴责。

此外，要想加大执法力度，还要加强执法人员对水资源保护法的学习，使执法人员的专业知识得到增加，遵法、守法、执法的积极性得到提高，争取做到公正、公平、公开。另外，要加强党政机关对水资源保护法律体系的学习，使执法部门的执法行为能够得到很好的协助，并能迅速有效地解决在执行中可能出现的问题。

3.2.2着重抓好执法关键环节

要重点抓好水资源保护的执法关键环节。为了进一步提高其法律地位应制定完善的水资源保护管理体制和相关法规，并成立一个专门系统解决水资源管理问题的常设协调机构，利用好该机构在水资源管理中的协调功能。

3.2.3加大执法宣传力度

要加强对水资源保护执法的宣传力度，让广大人民群众对相关行为的赏罚规定能够有一个清晰的认识，做一个知法且守法的好公民，并且使他们懂得作为一个合格公民要积极行使监督义务，看到危害水资源的行为要积极举报，为保护水资源尽微薄之力。

3.3高度重视水资源司法保护工作

由于我国水资源保护司法方面存在着上述严重不足，因此应成立专门的环保法庭。环保法庭对水资源保护案件的审判具有很强的专业性，不但可以使水资源得到更强大的司法保护，还能有效防止地方政府无视水资源污染、浪费问题，一味追求效益，让水资源保护司法活动更具有震慑力。有些水污染案件由于存在复杂的管辖权问题，使真正的水污染问题不能得到及时的解决。因此，针对此类问题应该赋予海事法院对某些地区水资源保护案件的专门管辖权力。

4　结　语

水资源是我们生产生活顺利进行所必需的，与人类的发展息息相关。人离开了水不能生活，人类离开了水资源更不可能发展。如今水资源已经向我们敲响了警钟，各种水资源危机层出不穷。能否处理好这些危机不仅关系到我们的幸福生活，更关系到一个国家一个社会的持续发展与长治久安，要高度重视。要运用法律手段约束社会行为，逐渐完善保护水资源的各项法律，为国民经济的可持续发展树起一道坚强的盾牌。

[1]戚道孟.自然资源法[M].北京：中国方正出版社，2005：97.

[2]武文慧.浅析我国水资源现状[J].国土资源科技管理，2005(4)：72.

[3]袁弘任.水资源保护及其立法[M].北京：中国水利水电出版社，2002:4.

[4]张文智.我国水资源保护法律制度的完善[D].长春：吉林大学，2006：30.

On legal protection of water resources in China

ZHANG Naijin

(HebeiShijinIrrigationAreaAdministration,Shijiazhuang050051,China)

Water is important material basis for social and economic development. However, world fresh water resources which can be used by people actually is extremely scarce. Only a small part of fresh water resources can be used by human beings, which account for about 0.26% of water in the earth. Water resources shortage and water resources pollution lead to sharper and sharper problem of drinking water, which are threatening human health and safety. Currently, water resources suffer from many crisis in China, mainly including serious water pollution, water resources shortage, etc. Perfection of water resources protection legal system is critical for solving the crisis timely and effectively in China. Concrete measures are divided into three aspects of legislation, law enforcement and judicature.

water resources; legal protection; legislation; law enforcement; judicature

10.16616/j.cnki.10-1326/TV.2016.03.002

DF3

A

2096- 0131(2016)03- 0004- 05