基于产权视角的农地流转障碍分析

岳红艳

摘 要：农地是人类赖以生存发展的源泉，不仅为人类提供粮食等生活必需品，更是农民最基本的一种社会保障。农地问题关系着农民切身利益以及农业的稳定和农村繁荣，农地流转对农村经济发展有着重要作用。本文基于山东省滕州市的调研资料，分析了产权缺陷对农地流转的阻碍，并提出相应的建议，以促进我国农地流转市场健康发展。

关键词：农地流转；产权；滕州

DOI：10.16640/j.cnki.37-1222/t.2016.07.095

党的十一届三中全会做出了继续加强农村土地流转的重大决策，始终把农民最关心的土地问题放在促进农村经济发展的首位。截至2011年上半年，全国土地承包经营权流转面积达2.07亿亩，占承包耕地总面积的16.2%，签订流转合同2258.8万份，签订率为60%；有800多个县（市）12000多个乡镇建立了土地承包经营权流转服务中心。近年来为促进农地流转的顺利进行，国内外学者从农户、政策等多个角度分析影响农地流转的因素。本文通过对滕州市的调研分析产权视角下农地流转的困境，以期进一步推进农村土地市场的发展。

1 研究区域概况

1.1 自然条件

滕州市位于山东省南部，总面积1485平方公里，辖21个镇村，1246个行政村居，总人口170万，是山东省人口最多的县级市。近年来，滕州市根据“依法、自愿、有偿”的原则，积极引导农村土地承包经营权健康有序合理流转。 截至目前，全市已累计流转土地面积达37万亩，占全市总耕地面积的32%，有35个村实现了整建制流转。

1.2 社会经济条件

滕州市交通便利，既有京沪铁路、京福高速公路、104国道等国家级交通干线纵贯南北，又有丰富的煤炭资源，如金达煤矿、曹庄煤矿、 级索煤矿、官桥煤矿和力源煤矿等。2014年全市生产总值（GDP）达981.75亿元，按可比价格计算，比上年增长9.2%。其中，第一产业增加值74.38亿元，增长3.3%；第二产业增加值515.85亿元，增长10.1%；第三产业增加值391.52亿元，增长9.0%。产业结构调整稳步推进，三次产业比例由2013年的8.0：53.3：38.7调整为7.6：52.5：39.9。城镇化水平稳步上升，新型农村社区建设稳步推进。社会保障体系日趋完善，农村低保保障标准提高到2455元/人，比上年提高255元；基础养老金月发放标准提高至75元，企业退休人员养老金月均增加228元，发放高龄补贴1380元，减免老年人新农合参保费用1226万元。

1.3 土地利用现状（表1）

从表1可以看出，从2010年到2014年五年的时间里滕州市耕地和未利用地面积按照一定规律呈现出逐渐减少的规律，而建设用地在这五年中则呈增长的趋势。原因是在这七年的时间里，政府在用地政策方面做了相应调整，主要表现为放宽建设用地的限制条件，将部分没有得到合理利用的农用地用于建设用地，着力搞城市规划与建设。

2 农地流转的产权障碍及其对土地流转造成的影响

2.1 农村土地产权结构不合理

2.1.1 产权主体不明

①法律方面。我国现行的农地产权制度沿袭了20世纪80年代初期实行的家庭联产承包责任制，即在土地集体所有的前提下把土地均分到户的制度模式。《物权法》、《土地管理法》等重要法律都明确规定我国农村土地归集体所有（现行制度的三级集体组织分别为乡、村、村民小组），绝大多数的农地是以“三级所有，队为基础”的形式实现集体所有的，但对于土地确切属于哪一级所有，则没有明确的法律规定。

②农户认知方面。由于农户的教育水平往往存在普遍较低的情况，农户对农地产权的主体认知较为模糊，只有少数农户清楚农地产权主体的界定。

2.1.2 发展权缺位

农地发展权是指将农地转为建设用地进行开发利用的权利，是一种可与土地所有权相分离的独立的财产权，具有一定的排他性[1]。20世纪40年代英国为疏散工业及工业人口、对拥挤的都市区进行再发展以及为减少人口和工业遭受空中攻击的威胁等问题首先创立了隶属国家的农地发展权，使用者要进行开发必须先向国家购买发展权。随后美国设立了农地发展权并规定农地发展权归属于土地所有人，且农地发展权可以自由买卖，国家亦可以成为买方向农地所有者购买发展权。

我国的物权体系中目前还没有设定开发权，但该权是客观存在的，客观上被地方政府占有，而且是无偿的[2]。农地发展权具有巨大的增值收益。地方政府通过制定或修改土地利用总体规划，以征用的方式合法地将农地变更为建设用地，政府出让土地的价格远远高于征地补偿费用，两者的差额即为农地发展权价格，该价格绝大部分成为地方政府的计划外财政收入[3]。发展权的政府所有化，剥夺了农户的正当权益。

而农户种植粮食作物经济效益低，发展权的政府所有化又限制了农户更改种植种类的权利，转入农户的经营方式单一且经济效益不高，降低了转入农户的积极性。

2.2 农户的权利保障不到位

按照农业部和省、枣庄市的统一部署，滕州市抓住被农业部列为全国农村土地承包经营权确权登记颁证试点县的机遇，按照“先行试点、大胆探索、积累经验、稳步推开”的总体思路，强化组织领导，落实经费保障，狠抓措施落实，积极稳妥地开展承包地确权登记颁证工作。目前全市已完成了1072个村、89.99万亩承包土地的确权登记工作，还有174个村没有完成确权登记工作，预计15年底完成。

滕州市总面积1485平方公里，总人口170万，是山东省人口最多的县级市，地多人多，确权运行难度大，原因主要表现在以下两个方面：①滕州市辖1246个行政村，村总数多且各村情况差异大，确权进程难度大；②原有承包面积与测绘面积存在误差，易引起纠纷。由于以前测绘水平低，原有承包面积的确定往往采用拉绳子、竹竿等低端的方式丈量土地，而现今测绘水平及精准度的提高，导致确权实测面积与原承包面积不符，往往存在确权登记的实际面积比原有承包合同上登记的面积少。而大部分农户受教育水平限制认识程度低，都不愿意测绘面积少于原有承包面积，易导致纠纷。测量多出来的地也要登记，以备之后所需。

2.3 权利侵私

伴随着滕州市城市化和工业化的不断发展，城市地域的拓展逐渐向农村延伸，越来越多的农村土地被征用。随着农地转为非农建设用地，产生大量的失地农民，而失地农民却难以分享到土地增值带来的收益。失地农民问题已成为中国农村矛盾的焦点。（表2）

近年来，滕州市工业化快速发展，城镇化加速推进，土地征用规模较大，形成了一定规模的失地农民。2009年国务院发展研究中心课题组就失地农民权益保护问题对山东省滕州市进行了实地调查，调查表明1998年以来在非农业建设占地面积中，通过征用程序把集体土地变为国有土地的比重为24.7%，非农业建设用地未经国家征用而由集体土地直接进入建设用地市场的比重高达75.3%[4]。伴随着滕州市的建设和发展，用地需求大幅增长。2010年与2011年是滕州市征地的高峰期，2010年征地面积416.5065公顷，其中耕地283.9788公顷，占征地总面积的68.2%；2011年有所上升为516.2108公顷，耕地面积135。7184公顷，占征地总面积的26.3%。2012至2014年征地面积相对较少，2012年征地334.2912公顷，其中耕地面积224.9827，占征地总面积的67.3%。2013年征地面积243.0292公顷，其中耕地面积141.7928公顷，占征地总面积的58.3%。2014年征地面积222.9公顷，其中耕地面积186.1299公顷，占征地总面积的83.5%。

土地作为农民赖以生存的最基本、最重要的生产资料，也是他们最后的一道生活保障线。而中国现行的征地补偿制度尚不完善，存在公共利益界定模糊、补偿标准过低、就业安置不力和保障体制滞后等诸多问题。相关制度的不完善导致许多失地农民生活在城市与农村的边缘，成为了种田无地、就业无岗、社保无门的弱势群体，抵御生活风险能力急剧下降，面临着严峻的生存与发展问题。

参考文献：

[1]沈志远，吴钊.简论农地发展权在我国的创设[J]. 新学术，2007（06）：140-141，164.

[2]张全景，欧名豪.中国土地用途管制制度的耕地保护绩效研究[M].

[3]沈志远，吴钊.简论农地发展权在我国的创设[J]. 新学术，2007（06）：140-141，164.

[4]国务院发展研究中心课题组，中国失地农民权益保护及若干政策建议. http：//www.cssn.cn/jjx/xk/jjx_yyjjx/jjx_nyjjx/201310/t20131024_520223.shtml，2010（12）.