涉检信访案件终结机制研究

□课题组

(天津市宝坻区人民检察院，天津 301800)



【法学研究】

涉检信访案件终结机制研究

□课题组

(天津市宝坻区人民检察院，天津 301800)

近年来，信访作为一种“本土化”的权利救济方式呈现出新的特点，涉法涉诉信访案件的处理能力和水平直接影响到社区的和谐乃至社会的安定，而如何有效地终结涉检信访案件也成为近年来理论界和检察机关密切关注的重要课题。文章从涉检信访案件的类型及其特点分析出发，论证了终结机制所要发挥的基本法律功能、所要执行的基本终结标准，并针对“诉访分离”等现实焦点问题进一步提出了构建涉检信访案件终结机制的体系化构想。

涉检信访;权利救济;法律功能;终结标准;机制构建

信访，从最初的政治参与和权利救济的途径，[1]逐步演化成公民权利救济的辅助手段。伴随着法治建设的进步与公民法律意识的觉醒，信访的权利救济属性也更多地体现为一种司法救济的补充，即在公民将自身利益诉求诉诸于相关司法部门但并未获得公正或满意处理结果之后，更倾向于相信更高级别部门的权威而以信访的形式表达自己的利益诉求。根据最高人民检察院公布的数据显示，2010年全国检察机关共办理涉检信访案件421306件次，2011年共办理涉检信访案件439750件次，2012年共办理涉检信访案件804873件次。*该数据来源于最高人民检察院2010年至2013年的最高人民检察院工作报告。当前的涉法涉诉信访工作在部分地区和领域内依然存在着分工不明、效率低下、处理过程取证难、处理结果执行难等弊端，并在实质上阻碍着涉法涉诉信访工作的有效开展；同时，涉检信访案件的处理缺乏统一指导、涉检信访案件认定标准与终结标准模糊、终结程序不规范等问题直接影响着涉检信访案件终结机制的构建。

信访是辅助性的权利救济方式，这决定了其不可能像诉讼一样具备理论上无限制的救济可能。但既然是权利救济方式，就意味着其也必须具备规范性，其限制就在于完善的程序。信访终结的总体标准就在于用程序性的标准避免权利救济的滥用，避免信访成为另一套司法制度，从而陷入新的“制度漩涡”。[2]因此，如何构建起统一有序、程序严格、权责分明、执行有力的涉检信访案件终结机制，对下一阶段的信访工作以及对检察机关有效化解涉检信访问题、终结涉检信访案件意义重大，对于整体涉法涉诉信访案件终结机制的构建具有先导性借鉴意义。

一、涉检信访的理论界定

研究涉检信访案件的终结问题，首先应当对涉检信访的内涵具有清晰的认识。当前理论界与实务界对涉检信访内涵的讨论多简单地界定为“涉及检察机关或检察人员的信访”*中央政法委2005年出台的《涉法涉诉信访案件终结办法》第二条，对涉诉涉法信访进行了严格的定义，涉法涉诉信访案件是指依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件。而极少地从涉检信访的内在属性出发予以思考。下文中，笔者在分析涉检信访基本内涵的基础上，试图超越“形式定义”的局限，从实在意义上予以重新界定。

涉检信访本身是信访的类型之一，具有信访的基本特征，同时因涉及“检察”而与普通信访相区别，也因所涉及客体的属性的不同而从涉法涉诉信访中分离出来，具有着“检察”特殊性。因而笔者认为，对于涉检信访内涵的把握，既应当从信访本身出发理解信访的群众性或公民利益性，也应当充分认识到这里“检察”所代表的法律监督职能。

(一)以公民利益为核心内容

首先，从信访功能的角度看，信访作为一种制度，其设立初衷主要是为人民群众提供一种实现“人民主权”的政治参与的广泛与便利的途径。[3]随着我国法制建设的进步，政治参与功能当中的申诉、控告等权利——或者说是人民群众对于国家机关的一种“权力”——逐步从维护国家利益的建议权属性，转变为维护公民个人利益的救济权属性，信访的私权救济功能更加明显，而作为信访类型之一的涉检信访亦应为如此。其次，从信访主体的角度看，在城市化与城镇化进程中“本土资源”的退化、从熟人社会到陌生人社会的转变等等宏观因素的综合性作用下，人民群众法律意识的提高更多地表现为个人利益防卫意识的提高。此时的法律也可以更贴切地理解为公民寻求个人利益维护的一种权威，而权威的差别性替代了法律的最终标准性的首要后果，便是具有利益纠纷的公民对法律与依据法律所得结果的不断怀疑，这也在很大程度上催生了当前“信访不信法”和涉检信访不断升级的社会态势。[4]再次，从信访结果的角度看，尽管信访发生的原因各异、信访的要求多样，但绝大多数信访得以终结的主要因素在于基本满足了信访人的利益诉求，众多涉检信访人其实并不关心“法律是什么”的解释与“怎么做才算公正”的问题，他们的目的就是将涉及自身利益的诉求予以现实化。

通过上述分析，涉检信访既是公民实现私权救济的工具，又是公民维护个人利益所诉诸的权威，而这两者的核心均体现为公民利益。同时，涉检信访中的公民利益并不是脱离现有法律体系之外的群众主观臆造，而是我国现有法制所维护的公民正当利益。因此，在笔者看来，涉检信访融合了公民利益与法律固有规则与原则，其界定的标准应以客观存在的法律规则所调整的公民利益为基本衡量尺度，如公民利益是否因检察权受损以及利益受损后该如何得以救济应当成为涉检信访的核心内容。

(二)以恪守法律监督职能为原则

我国的检察机关是宪法明确赋予法律监督权的公权力机关，它既包括对公安、审判机关的外部监督，也包括对检察权自身运行的内部监督。其外部监督因对其它司法公权力有制约往往更容易引起社会公众的关注，并被普遍认为是司法中立的代表，其检察权也被朴素地理解为“纠察错误、伸张正义”。正是基于这一朴素理解，公民在寻求公权力救济的过程中一旦遭遇挫折则更倾向于向检察机关提出申诉、控告，形成“二次权利救济”。

因此，信访人常常主观地认为其没有得到预期对待的涉法涉诉问题应当由检察机关解决，检察机关处于被动接受状态；同时，信访问题客观上因检察机关自身的法律监督职能履行不当而理应责任自担，检察机关处于主动审查状态。而无论是被动还是主动，涉检的根源在于检察机关实质享有法律监督权、承担法律监督职能。如果检察机关自我监督不力而致使公民利益受损，信访问题的责任自然回归检察机关；如果检察机关对具体法律决定的外部监督不作为，同样应当属于检察机关复查督办的责任范畴。所以，笔者认为，检察机关法律监督职能是涉检信访存在的依据，而其是否恪守法律监督职能则是界定涉检信访的基本原则。

综上所述，涉检信访应当包含以公民利益为核心内容与以恪守法律监督职能为原则这两个层次，笔者将涉检信访界定为：公民因自身正当利益受损而进行的、与检察机关是否恪守法律监督职能直接相关的信访。

二、涉检信访案件的类型与特征分析

当前，涉检信访案件类型的划分多以信访原因或信访方式为标准，区分混乱、缺乏统一有序的划分标准，对于涉检信访特征的分析也仅限于实务当中突出问题的总结，并不能升华为案件本身呈现的特征。笔者以诉讼程序中检察监督职能的履行瑕疵为标准对涉检信访案件类型进行区分，并结合实务问题对案件特征进行总结分析。

(一)案件类型分析

在诉讼程序控制下，笔者将涉检信访案件的主要发生阶段归纳为：立案侦查阶段、审查起诉阶段、审判阶段、执行阶段。

1.立案侦查阶段

在立案环节，心存朴素的正义观的普通民众在进行权利救济选择前，对问题的处理结果往往会进行自我拟制，希望自己顺利得到公权力救济，[5]如果立案申请被拒绝而检察机关又监督不力；如果某利益受损事项得以正常立案，但在侦查过程被无故撤案而检察机关接收控告后未予以督查。在侦查环节，批准或者不批准逮捕决定的做出以及超期羁押、刑讯逼供等问题的出现都会引起涉案被告人及被害人双方的极大关注，一旦因其信访，则同样与检察监督工作直接相关。

2.审查起诉阶段

经调查天津市宝坻区人民检察院公诉部门2013年度所受理案件，如果案件的民事赔偿问题没有在侦查阶段得到满意解决，则在审查起诉阶段通过检察调解的方式使被害方对犯罪嫌疑人表示谅解的比例不到5%，被害方更倾向于检察机关提起公诉并将犯罪嫌疑人绳之以“法”。但公民的朴素正义并非法定正义，校正正义的决定权并非在于权利受损者而在于法律本身。[6]除检察人员渎职问题的影响，审查起诉中可能因案件证据不足、情节显著轻微而要求公安机关撤案或者做出绝对或者相对不起诉决定而将案件终结，但这里的终结并不意味着涉案被害方就此放弃权益追究，转而选择上访就成为其中的“多数人意见”。

3.审判阶段

因该阶段本身的法律终局性而使其成为刑事、民事、行政诉讼的交汇点，[7]也成为信访的“易燃点”和矛盾集聚地。对于刑事案件而言，有罪或无罪是法庭必须做出的判决选择，在没有检察机关抗诉或者申诉失败的情况下，信访就极易成为被害方的现实选择。而上述情况同样适用于法庭判决为“有罪”但量刑过轻且民事赔偿问题悬而未决、判决“有罪”但量刑过重的情况。就民事案件而言，原告将民事纠纷诉诸于法律解决的目的很大程度上在于获得利己处分，如果败诉一方对败诉后果短期内难以承受则倾向于怀疑判决结果的公正性，而这里的“败诉上访”在行政诉讼案件中体现的更为明显。自古“民告官”的复杂性在市井百姓思维中根深蒂固，我国法制建设的不平衡性也使得部分行政诉讼有失公正，进一步降低了行政相对人继续通过法律途径获取应得利益的信心。面对上述情况，如果检察机关的民行检察部门的监督不力就对信访的发生影响重大。

4.执行阶段

法律适用的效果能否实现主要与两大因素相关：被处罚人能否接受判决结果并依照法律予以兑现，以及法院执行部门能否公正履行法律义务。执行部门的执行效果可以直接关系到被处罚人对待判决的态度与利益受损人获取判决利益的程度。一旦执行部门因消极怠慢“不作为”或者违法违规超越执行限度而损害被执行人的利益，[8]这种执行阶段出现的执行不力或者执行违法的状况导致的信访发生同样存在检察监督不力的责任。

(二)案件特征分析

1.以人身权信访与财产权信访为主

公民利益作为涉检信访的核心内容，从侧面反映出公民利益受损与救济成为当前涉检信访问题的主要特征。近年来，我国刑事、行政法律中的人权保障理念不断增强，对公民人身权的保护进步明显；[9]同时，以物权法为代表的民事法律突破传统意识的藩篱，“公民的合法的私有财产不受侵犯”使得公民私人财产所有权基本确立。*2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的宪法修正案第22条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”经检察实务调查发现，公民因自身或其亲属的人身权益和财产权益受损而进行的信访数量占有绝大部分比重。

2.民事赔偿问题占有基础性地位

我国公民因自己利益受损却得不到满意处理而最终信访具有很大程度的客观无奈，而这一无奈也必然与其利益受损的程度以及所期待的公正结果直接相关。因此，笔者认为，利益受损也应该成为涉检信访的逻辑起点，继而对于该问题的化解也必然应着眼于利益的弥补。通过考察天津市宝坻区人民检察院近五年来所受理全部案件，95%的案件被害人因其经济赔偿要求得到满足而同意与犯罪嫌疑人达成和解协议并对犯罪嫌疑人的行为表示谅解，这一信息反映出获得满意民事赔偿结果对于利益受损者的核心价值，以及促使案件“息诉罢访”的基础性地位。

3.信访严重性与诉讼进程成正比

对于信访人而言，在将利益纠纷诉诸于法律处理之前的心理基础在于相信法律公正与自己的预期正义相一致，并在立案确认之后，众多信访人便容易对法律继续认可己方的利益诉求有所预设。正是基于这种预设的法律信任感伴随着诉讼进程而越加强烈，特别是在经检察机关移送审判之后。然而，这种公权力的逐步认可诱导信访人对法律处理结果的期待愈加倾向于自己的结果预设，并在客观结果与预设结果相反时产生心理挫败感，甚至演化成对法律与司法机关的质疑与憎恨。在这种逻辑关系下，诉讼程序的逐步深入在信访人看来即意味着对自己利益诉求的逐步认可，进而存在着客观结果与心理预期的反差随之增大的危险，这种危险即意味着信访诉求的严重性。

4.重结案、轻解案的办案现实积聚信访矛盾

信访的发生反映着信访人利益损失与诉求的激化，而该矛盾的爆发又不能完全归结于信访人的“意气用事”。对于经历诉讼程序的涉检信访案件，检察机关介入的效果取决于内部办案机制、考评机制等多方面因素。受办案期限、结案率、调解率、无罪判决率等办案指标的影响，司法部门一定程度上存在着“重结案、轻解案”的现实弊端，而该问题的出现又因客观环境的约束而不能单一归结于案件承办人缺乏责任意识。在这一弊端之下，“部门利益”思维忽视了案件当事人的利益关切，本可以在本部门化解结案或者调解减轻矛盾的案件因此失去了“早介入、早化解”的有利时机，其结果则是造成利益矛盾不断积聚，使得利益受损者在法律渠道走投无路之时积怨信访。

5.贪污与渎职问题隐含其中

权力一旦缺少有效监督就容易被滥用，[10]这同样适用于涉检信访案件。近年来频繁出现的行政执法部门滥用权力与越权执法等问题，不仅体现出相关行政、司法部门“宗旨意识”的淡薄，更反映出有权部门在用权时缺少有效监督，而这一情况在侵犯公民利益的行政诉讼领域尤为突出。信访人对司法信任感降低，很大程度上不在于司法本身，而是在于司法权监督乏力的一种畏惧。特别是作出最后判决结果的环节中，法庭或者法官本人的权力对信访人的诉求结果乃至命运都意义重大。但现实中的法律适用过程均缺乏有效的监督，因人情关系与群体利益等因素诱发的滥用职权、贪赃枉法的行为缺乏有效制约与惩戒，导致的诉讼结果不公正则难以避免。这种诉讼程序内外的公权力违法行为与检察机关的监督不力问题不无关系，也成为涉检信访案件的重要隐蔽特征。

三、涉检信访案件终结机制的法律功能分析

一项制度或者机制的构建必须从实用主义出发，以实践需要为导向进行总结、规划，[11]在这其中也必须考虑该制度构建所要实现的基本功能。在法律控制下的涉检信访案件终结机制的构建，同样需要对该机制本身所具有的法律功能进行剖析，就此，笔者在总结该类案件办理实务经验的基础上分析该终结机制的应有法律功能，对终结机制的整体规划提供原则性指导。

(一)人权保障功能

信访的功能本身在于公民寻求个人权利救济的一种手段，其作为一种制度存在的价值依然在于公民利益。而涉检信访案件终结机制在根本上同样是以群众利益为中心的一种法治化纠纷解决方案，其最终要终结的必然也是利益纠纷，而这里的群众利益从公民生存权与发展权角度而言就是对公民人权的朴素表达与本质反映。

(二)程序制约功能

实现正义是法律的根本目的，[12]但程序正义的跛行必将令实体正义的实现黯然失色。陈瑞华教授曾谈到：“如果有可能的话，人们宁愿选择通过公正的程序实施一项暴力的刑法，也不愿意选择通过不公正的程序实施一项较为宽容的实体法。”其中便阐明了程序法将法律以“人们看得见的方式”呈现的诉讼价值。而法律机制本身具有以严格的法律程序对法律实施予以系统、有序规制的功能，终结机制的构建就是要从结果出发，自下而上对涉检信访案件的处理过程进行程序制约，以实现案件处理统一有序。同时，终结机制将原本封闭的处理过程公开化，将处理过程及结果直面案件当事人，真正实现将公正摆在桌面、落到实处，实现案件处理的透明、高效。

(三)法律监督功能

“良法之治”不仅需要所谓良法的存在，同时也离不开良法适用的程序正义，[13]而后者往往与在法律适用过程中对公权力的监督与制约密切相关，这也是程序法在制约实体法的同时保证公权力严格依法行使、力求有责必究的价值所在。涉检信访案件的终结首先着眼于公民切身利益纠纷的解决及正当利益的维护，而在终结审查过程中也必然需要对侵害公民利益的公权力违法、违规行使的行为予以惩戒，以保护公民权利、树立司法公信力、维护社会公平正义。通过调查发现，在涉检信访案件中，面对进入诉讼阶段的公安、审判机关内部的不法行为，法律监督力度弱、形同虚设。因此，该终结机制的构建应当充分发挥其法律监督的功能，将司法正义贯彻到公权力内部，以实现监督有力、惩戒有据、终结彻底的案件终结效果。

(四)提高诉讼效率功能

正如有学者言“迟来的正义为非正义”，[14]每一司法案件即使终会等来公正处理结果，但公正的结果对于有所期待的人而言同样具有生命期限，这里对于公正的时限性要求恰恰是涉检信访案件终结机制构建的前提性原则。绝大多数涉检信访案件都真实地关系到信访人的切身利益，从人身权、财产权到公民权，对于每一公民个体利益的及时而公正地对待，不仅关系到公民个人最基本的生存乃至发展，而且关系到公权力对待公民权益的整体认知与态度。将案件及时受理、按时终结，就是从整体上将公民利益贯彻到法律机制当中。

(五)调和法律实施效果功能

“刑事诉讼的总体目标应当是使国家、社会整体利益与嫌疑人、被告人个人利益得到大体上的平衡，并为此而确保诉讼过程的公正性、人道性和合理性”，[15]这种多方面的利益平衡同样可以适用于全部诉讼领域，并可以法律实施的效果为标准区分为法律效果和社会效果。通过法律手段校正正义，正如有学者所言“法律的生命在于实施”一样，法律决定的存在价值不仅仅在于一纸公示，而在于获得切实的尊重，而这种尊重又以社会为源泉。面对直接关系到群众利益的涉检信访案件，终结机制的构建正是要求案件严格有序处理的同时要有所结果，且该结果的作出正是以“息诉罢访”为目的、以其社会效果为原则。

四、涉检信访案件的终结标准

终结机制作为充分体现程序正义的举措，其构建及运行既要对实体法律运用进行规范、对法律行为进行制约、对法律结果进行监督，也要对传统的终结流程进行有序梳理以实现终结程序的法治化，而要实现以上原则要求，设定严格、明确的案件终结标准就成为终结机制法治化运行的第一步。笔者认为，终结标准的设定依然应当将法律实体与利益问题作为主要考量因素，同时以是否严格执行终结程序为辅助。

(一)法律问题解决到位

现代法治社会中，利益已不会单独存在，而总是伴有对利益予以界定的法律。对于涉检信访案件的处理，不仅应当认识到群众切身利益问题，也应看到群众信访也往往以现有法律为依据，所以对该类案件的终结也需要以法律问题是否解决到位为依托。终结机制内的法律问题是否解决到位由于涉及到法律终局性与权威性以及终结确定性因素，所以这里的法律问题应限定于法律适用问题，即法律适用所依据的事实是否清楚、证据是否充分以及适用的法律是否正确。对涉检信访案件按照终结机制的要求经过审查、评查等程序之后，法律适用正确或者适用法律不当但经依法纠正的均符合案件终结的标准，实现了案件终结的第一步。

(二)利益损失处理到位

语言文字是人类最重要的交际工具，学习语文课的一个主要目的是使学生初步学会运用祖国语言文字进行沟通交流。语文课程标准也指出，口语交际是听与说双方的互动过程。因而，在口语教学中师与生，生与生双向互动，才能体现交际。

从信访人的角度看，上访的主要缘由是利益受损产生的纠纷，而由此“息诉罢访”的理由也在很大程度上与其利益纠纷得到满意与公正处理直接相关。因此，涉检信访案件的终结标准在实体上也应当以信访人合法利益得到公正满足为重点，即以利益损失处理到位为标准。这里的利益损失处理到位，按照处理方式的不同，可以分为两种类型：一是通过终结程序启动相关法律处理机制后，对存在先前处理不当的信访问题予以纠正并重新作出公正处理决定，在相关行政、司法机关的监督、协助下由侵权人依照法律决定对信访人补偿或者赔偿；二是经审查后，如果先前的信访问题不存在处理不当的法律问题时，依照终结机制重新作出的法律决定依然难以平息信访，信访人依然生活困难，或者虽然重新作出的法律决定给予信访人的合法利益以充分的维护，但出现侵权人确实无力或无法赔偿、补偿时，终结机制的公正结果仍然无法维护利益受损人的合法利益。对于第二种类型，则应当以行政、司法部门的困难帮扶救助措施协力解决实际受损利益问题，以保障信访人的基本生活，从而在实质上化解利益纠纷，实现案件实体终结。

(三)解释疏导教育到位

信访人对信访结果的排斥，除利益纠纷没有得到满意解决以外，其对信访结果的应然预期与实然结果之间的矛盾造成的心理落差同样会左右信访人的态度。尤其是对于涉检信访案件，检察事务在社会职业中的专业性与技术性对于一般没有经过法律系统教育的群众构成了理解法律适用过程与法律结果公正性的障碍。[11]44此外，即使对法律决定做出时表示接受，但利益大小与公正与否在信访人心理预期中总存在着不稳定性，难以排除信访人此时认可而彼时反悔的情况发生。因此，只有通过法律的终结性与稳定性来实现案件终结的彻底性，即要求法律结果不仅要公正地做出，而且要以群众能够理解的方式做出，释法说理在后续工作中的重要性不言而喻。只有通过将解释、说服、教育工作做到位，才能在最大程度上解开群众的心结，将被动终结转化成群众自愿终结。

(四)执法过错查究到位

终结的意义不仅在于案件本身校正正义的实现，同样应当包含着预防类似案件未来发生的分配正义的积累。涉检信访案件中不乏存在着因先前办案人员违法、违规执法、滥用职权、玩忽职守等渎职行为或恶意侵犯公民权益的行为，如果仅在终结机制内实现“息诉罢访”，则依然放纵了导致某些案件信访发生的源头，其继续诱发信访的危险性依然存在甚至会愈演愈烈。因此，在终结机制中，终结的标准也应包括将信访事务中的公权力侵权等执法过错问题进行彻底查办，只有严格审查、严纠责任，才能使得案件终结有力、司法保障有效。

五、涉检信访案件终结机制体系化构想

涉检信访案件终结机制是当前解决涉法涉诉信访问题，特别是其中的“重复访”、“纠缠访”问题的法治化必然选择，依法建立统一有序、程序严格、权责分明、执行有力的系统化终结机制是保证信访利益纠纷合法合理解决以致“息诉罢访”的关键。而终结机制的构建应当着眼于涉检信访内在的群众利益问题，充分履行其固有的法律监督职能，通过公正、公开、透明、高效的法律程序纠正法律实体运作的瑕疵，最终实现案件终结后法律效果与社会效果的统一。

(一)统一案件接收与诉访分离程序

首先，统一案件接收程序的建立就是为了统一先前分散的信访接收途径、规范信访受理流程、统筹终结全过程，进而这一程序的建立必然需要建立统一的案件接收平台，对信访事项进行初步审查和信息汇总。在现有信访接收系统之下，就涉检信访案件的平台建立问题，笔者认为应充分发挥检察监督的职能，拓展对涉检信访案件终结机制运行全程的司法监督，即以检察机关控申部门为监督部门与责任主体建立涉检信访案件综合性受理接待中心，其基础功能在于整合检察监督职能，对信访人的信访需要进行统一、有序处理。同时，控申部门也应当与检察机关各地派驻检察室进行信访信息的实时共享，扩展涉检信访案件的信息渠道。

其次，在统一案件受理平台之上，案件的诉访分离程序的建立是正式开启终结程序的标志。诉访分离就是指将涉检信访案件与单纯行政信访案件分离开来。笔者认为，这里的分离标准应当以涉检信访的基本内涵为出发点，即在现行法律体系中，信访诉求于法无据、诉讼检察环节处理合法合理、诉讼检察监督到位的信访应当从涉检信访案件中分离开来，转交各地管辖部门或村民、居民自治组织协助调解、劝解，不再纳入到该终结机制当中；而对于涉检信访案件，在初步审查后，实行统一归口管辖，由统筹部门负责转交首办责任部门。

(二)严格承办责任与责任追究机制

权力的监督必须辅之以必要的义务，而义务的履行则必须有责任的明确。[16]在统一归口管辖之下，案件的责任承担也应该实现部门具体且责任明确，而在涉检信访案件既已存在相关处理结果的情况下，如果同时将终结责任归结于所有经办部门，则势必在终结机制中造成人浮于事、推诿扯皮的弊端。所以，笔者认为，以初次信访或者最后信访的办理部门为主确立涉检信访案件的首办责任制与结案责任制则更为合适。对因初信初访，或者最后司法工作处理不到位且检察监督缺位，而使得应当解决的问题未予及时解决引发反复越级性缠访闹访的，有关承办部门的主要负责人及承办人应当向其上级部门及本级由检察机关负责的综合性信访接待中心说明情况。在明确承办责任之后，对既往承办责任的审查追究与对终结机制中承办责任的监督是强化司法监督力度的必然要求。检察机关的民事行政检察部门、控告申诉部门、反贪部门以及反渎职侵权部门应从案件进入终结机制并转交具体承办部门开始，及时介入案件重新审查与终结过程，对于其中有证据证明存在贪污、贿赂、渎职、侵权等违法行为予以另案侦查、严肃处理，并在信访案件终结后同步公布另案处理结果。

(三)强化督查督办与上级审查程序

进入终结机制的涉检信访案件的复杂性与其社会关注度均异于普通信访案件，在保证案件质量的前提下，需要综合衡量案件所涉及的各方面利益关系。[17]但是在当前的司法环境与司法能力之下，既要对所有参与承办部门的办案质量保证强力监督以实现司法公正与实体正义，又要处理好终结过程中包括群体利益在内的各方利害关系，其必然需要加强终结机制运行中的检察机关的上级监督力度。

在检察机关的综合性信访处理中心的平台之下，除了本级与上级检察机关的整体督查督办以外，作为涉检信访案件终结机制统领地位的检察机关的主要负责人同样应当在其中充当首要责任监督的角色，完善领导包案责任制的实施程序，以加大检察执行力度。对于重大复杂需要延期处理的涉检信访案件，包案领导要做到亲自约谈信访人、亲自阅卷核实证据、亲自组织制定化解方案、亲自出面协调、亲自做息诉工作，进一步畅通群众诉求渠道与督查督办途径。同时，为了进一步严格涉检信访案件审查工作，应建立案件终结报告统一汇总、统一上报上级督办部门审批的规范化流程，且上级审批意见须在规定期限内提出处理意见或建议；除须经上级审批的方式严格审查外，上级检察机关应以综合性信访接待中心为平台开展定期与不定期相结合的涉检信访案件实时评查，对所评查案件的办案程序、事实认定、法律适用、实体处理、法律文书以及引发信访等问题，认真阅卷审查，查找执法问题，摸清信访症结，并提出加强执法规范、强化矛盾化解的意见和建议。

(四)建立多方会商与案件听证程序

从节约司法资源、提高终结效率的角度看，涉检信访案件终结机制的运行，不应该过多地开展案件管理与评查以外的其他机关或个人参与的活动，但从公开、透明的程序性价值角度看，当前群众对司法的不信任感依然在很大程度上与司法办案过程忽视程序正义价值有关。

特别是案情复杂、诉求纷繁的涉检信访案件，大多是信访人长期越级性缠访闹访、各级行政、司法机关多次处理仍无法有效化解的“骨头案”，处理难度非同寻常，稍有不慎将引发个人极端事件、群体性事件。面对该类案件，着重增强终结过程的公开性、透明性、参与性等程序价值对于提高案件终结后的社会效果具有重要作用。笔者认为，在案件终结审查过程中，由检察机关协调组织包括法院、律师协会、政法委以及相关行政部门在内的法律职业群体对案件进行简单通报与难点研讨，形成终结前的多方会商程序；同时，建立案件听证程序，组织由法学、医学、教育学等学科专家担任听证员的听证会，邀请申诉人申请作证的证人出席，就原案认定的事实、证据、法律适用等问题一一进行答疑，且听证过程全程同步录音录像，听证会后将听证过程及结果酌情向社会公开通报，力求把释法说理工作贯穿于依法处理涉检信访案件的全过程。

(五)健全终结告知与司法救助机制

涉检信访案件终结机制作为一种程序性制约机制，在追求案件终结质量的同时，终结效率也至关重要。但在终结效率的认识上，司法机关往往将其单一地理解为以维护部门利益为主的办案效率，而忽视终结时效对信访人的实在利益。这就需要在终结过程中对终结时效予以具体严格规范，以对案件承办机关和人员的办案效率进行客观制约，且在案件终结之时及时对信访人履行告知义务。笔者认为，案件一旦办理终结，应当由检察机关将承办部门的终结意见转送达案件信访人及其他利害关系人，并由信访承办部门与检察机关首办责任部门共同承担回访告知、教育疏导、落实稳控等工作责任，特别是应依法加强对反复缠闹、滋事上访人的教育和处理，杜绝形成“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的不良导向。

在案件终结落实阶段，除了履行严格告知义务外，终结责任部门的终结义务还在于切实了解信访利益纠纷是否确实化解、信访人对终结结果是否满意、信访人因利益纠纷所致损失是否影响基本生产和生活等情况，通过建立涉检信访案件司法救助机制，积极协调当地党委政府加大司法救助、困难帮扶等工作力度，认真落实已有的救助制度和救助措施，统筹解决信访群众的法律问题和实际困难，帮助信访人解决低保、医保、困难救济金等问题，将利益纠纷且特别是其所导致的损失问题具体落实、解决，以求从利益源头上终结案件，努力使法、理、情相统一。

结语

涉检信访案件终结机制的构建目标在于，以法治化程序化解与检察监督职能相关的涉法涉诉信访问题。正如涉法涉诉信访问题存在原因多元化一样，涉检信访问题的产生同样事出多因，且往往并非直接归结于检察责任。在检察环节构建起涉检信访案件终结机制，其主要内容则是引导信访问题依法进入诉讼渠道并监督终结，即按照既定的法律程序对所受理案件进行甄别，在符合涉检信访案件条件的前提下，由检察机关责任部门对案件分流，并对案件终结处理过程依照法定标准进行审查、复核与督办。这既是检察监督职能不具备终局性的属性使然，也是完善检察监督程序性制约机制的法治化要求，还是今后以检察机关为核心进行“大终结格局”谋划的中心环节。为此，如何严格执行与完善涉检信访案件的“诉访分离”程序以及分流后的“终结监督”程序就是在检察监督职能要求下实现案件有效终结的重要课题，也是今后涉检信访案件终结机制的研究重点与方向。

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(责任编辑：王战军)

Study on Termination Mechanism of Inspection-related Petition Cases

Research team

(TianjinBaodiPeople’sProcuratorate,Tianjin301800,China)

As a localized right remedy, petition has recently demonstrated new features. The handling ability and level on law-related and lawsuit-related cases directly decides community harmony and social stability. How to effectively terminate inspection-related petition cases has become an important issue that theoretical and procuratorial organ pays close attention. The article started from the types and features of inspection-related petition cases, discussed the basic legal function that termination mechanism would play and basic termination standard that termination mechanism would execute and put forward systematic imagination on building termination mechanism on inspection-related petition cases to the present focal issue of separation of lawsuit and petition.

inspection-related petition; right remedy; legal function; termination standard; mechanism building

2016-03-17

DF438

A

1671-685X(2016)03-0010-08

课题组组长：吉树海(1961-)，男，天津蓟县人，天津市宝坻区人民检察院检察长。课题组成员：宋天智(1970-)，男，天津宝坻人，天津市宝坻区人民检察院法律政策研究室主任；王立忠(1982-)，男，河北玉田人，天津市宝坻区人民检察院助理检察员。成果执笔人：赵 敏(1988-)，男，山东胶州人，天津市宝坻区人民检察院助理检察员。