PPP 项目困境：政府担心民企跑路 民企忧虑政府不履约

PPP 项目困境：政府担心民企跑路 民企忧虑政府不履约

正在全国掀起的一轮针对民间投资政策落实问题的专项督查中，政府和社会资本合作（PPP）模式的推进是督查的焦点之一。在地方政府推出总投资额超9万亿的8000多个 PPP项目中，社会资本尤其是民间资本真正介入不太积极一直困扰着官方。

5月25日，国务院第八督查组组长、水利部副部长矫勇在对江苏民间投资政策落实专项督查结束后称，部分民营企业对国家鼓励民间资本投入的优惠政策获得感还不强，有些PPP 项目设定门槛较高。

这只是民间资本介入 PPP 项目困难的冰山一角。PPP 专家、大岳咨询总经理金永祥表示，由于 PPP 项目投资额大且涉及公共服务领域，出于信任，地方政府在筛选社会资本时优先考虑国企或民营上市公司，一些项目方案设计中通过排他性条款自动过滤民企。而考虑到 PPP 项目回报率低，且担忧政府不兑现承诺等问题，一些民资也多在观望。

PPP 门槛设计不合理

一直以来，公共服务往往由政府部门及其下属单位、企业提供，不同区域间难以相互进入，而且在同一区域的不同行业领域，民营企业甚至是其他行业领域的国有企业也很难进入。

中央希望推广 PPP 模式来打破民间资本进入公共服务领域的“玻璃门、弹簧门、旋转门”，大幅拓展社会资本的发展空间，激发社会经济活力。

自2014年以来，中国掀起一场 PPP 热潮，项目数量和金额呈现爆炸式增长。

根据财政部 PPP 中心数据，截至5月12日，全国各地政府推出 PPP 项目8043个，项目金额达93103亿元，两年前这两个数字为0。

不过项目落地不尽如人意。这8000多个项目中，真正落地的项目比率只有约22%，另外78% 的项目还在识别阶段。

今年一季度，民间投资增速罕见大幅下滑，为此国务院首次组织督查组对民间政策落地情况进行专项督查，其中之一就是重点督查 PPP 模式是否存在政策不完善、机制不科学、承诺不兑现等问题。

针对上述督查组反映的 PPP 项目设定门槛高的问题，金永祥认为，PPP 项目应该有与项目相适应的门槛，太低或太高都不行。

“河南有一个几十亿的 PPP 项目，由于门槛设计过低，最终选了一个资产只有几个亿的民企，这家民企无法获得金融机构贷款，导致这个项目没法推进。”金永祥称。

金永祥表示，在选择社会资本时，地方政府优先考虑国企是比较普遍的现象，除了信任之外，长达几十年的项目运作中若出现问题，地方政府更容易与国企沟通。不过为国企“量身定做”PPP 项目现象并不普遍，但一些项目方案通过排他性条款来选择特定企业则有一定普遍性。

PPP 项目多在基础设施领域，不少项目动辄投资几十亿甚至几百亿，资金实力强的国企和大型民企更容易介入。在上述8000多个 PPP 项目中，真正执行的369个项目中，国企签约项目数量199个，略多于民企，但签约金额却占总金额大头（73%）。

由于 PPP 项目所在的社会公共服务领域回报率较低，据了解，目前盈利较好的 PPP 项目预期收益率普遍为8%～9%，而一般性项目预期收益率在5% 左右。这和民企追逐高额利润的战略相冲突，民企多对 PPP 项目观望。

相互信任成关键

金永祥认为，政府对一些民企不信任，担心民企违约，政府兜底，因此更倾向选择国企和民营上市公司。

“多年前，山东某地政府委托一家民企运营当地供热设施，后来由于煤价上涨这家企业就直接跑路了，市政府不得不接下这个烂摊子。所以涉及几十年公共服务领域设施，政府对民企很谨慎。”金永祥称。

在当前反腐重压下，PPP 项目涉及金额巨大，地方政府官员选择民企也面临杨远见所称的“道德风险质疑”。

一位不愿透露姓名的 PPP 领域资深人士表示，“在筛选社会资本时，政府官员依规合法地选择民企没什么问题，但一些官员担心这样会不会把以前的事带出来，所以有些官员刻意回避了。如何使地方官员放下以前的担子或顾虑对推动民资进入 PPP 领域很重要。”

同样，企业尤其是民企对政府能否在项目期间兑现承诺也充满担忧。

财政部金融司司长孙晓霞曾表示，一些社会资本也还在观望。社会资本特别是民营企业，参与 PPP 项目的积极性还不高。尤其是 PPP 模式的合同期限比较长，往往跨越几届政府，民间资本对政府能不能按合同履约，缺乏信心。

财政部副部长张少春在去年贯彻落实 PPP 指导意见全国电视电话会议上称，“从国际经验看，重诺履约的市场环境，是顺利开展 PPP 的前提和保障。与真正的 PPP 项目相比，过去我国许多政企合作项目都是‘形似而神不似’，一定程度上在于政府没有作为平等的参与者，缺少‘契约精神’。比如，一些地方政府把社会资本‘圈进来’之后，对所做承诺兑现不到位。”

此次国务院专项督查中，PPP 合同承诺不兑现是督查的一大重点。

为了加强政府履约能力，财政部正在加快推进 PPP 立法来保障社会资本合法权益，而国家发改委也正加快推进基础设施和公用事业特许经营立法，来为民间投资“保驾护航”。此外，为了约束地方政府违约行为，财政部正研究建立上级财政对下级财政的结算扣款机制，以保障社会资本的合法权益。

来源：第一财经日报