司法改革中的人民陪审员制度

杨黎萌，冯 洋，付 刚

(1.西安政治学院， 陕西 西安 710068； 2.中国青年政治学院，北京 100089)

【法学纵横】

司法改革中的人民陪审员制度

杨黎萌1，冯 洋2，付 刚1

(1.西安政治学院， 陕西 西安 710068； 2.中国青年政治学院，北京 100089)

在新一轮的司法改革中，人民陪审员制度作为改革重点之一，对于推进我国的法治化进程起着非常关键的作用。新常态下的人民陪审员制度改革，不需要过于激进，更不能过于缓慢，而是需要表面和本质的循序渐进的结合，具体而言，应扩大人民院审员的选住范围，扩大人民陪审员参与案件的范围，规范人民陪审员的选任程序，人民陪审员只参与事实审。

新常态;人民陪审员制度;司法改革；审判独立

党的十八大报告中明确指出：“法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。”这对于全面推进依法治国，加快社会主义法治国家的建设具有重要指导意义，是新常态下司法工作的最高纲领，同时也是新时期司法工作的出发点和落脚点。十八届四中全会以后，中央全面深化改革领导小组审议通过《人民陪审员制度改革试点方法》，正式拉开了我国人民陪审员制度改革的序幕，2015年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》，为人民陪审员制度改革进一步明确了具体方向、基本内容和法律依据。2015年5月20日最高人民法院司法部出台的《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》则是对人民陪审员制度在司法实践中出现的问题做出回应，即解决了试点的具体内容，为我国人民陪审员制度的完善开辟了新的途径。国家在新一轮的司法改革中如此重视人民陪审员制度，那么，人民陪审员制度到底有何作用，在司法实践中遇到了哪些障碍？本文将认真梳理这些问题。

一、人民陪审员制度的由来

19世纪末，在“西法东进”的背景下，西方的陪审制度被介绍入中国。1906年沈家本主持起草了《大清刑事民事诉讼法(草案)》。在草案中，他向朝廷提出效仿各国通例建立陪审制。这是陪审制度在中国大陆的初次登陆。这一次主要是为了学习西方的政治法律制度，但是得到了当时反对派的否定，认为此制度与中国国情不符，并且容易放纵犯罪。民国时期人民陪审员制度得到了部分的实践，但由于当时的陪审员都来自于国民党内部，因此也没起到制度应起的作用，现代意义上人民陪审员制度的真正发端，应该以20世纪30年代中国共产党领导下的中央政府实行的陪审制度为开始。第二次国内革命战争时期，根据地人民政权在沿袭苏联模式的基础上不断将陪审制度予以改造，逐渐建立起自己的人民陪审员制度，将吸引和依靠人民群众对审判过程的广泛参与作为人民司法机关的主要特点之一。由此，中国共产党在革命根据地和抗日民主政权内广泛实行陪审制度。可以看出，红色政权下陪审制度的初步尝试是成功的，它已逐步发展成为吸收人民群众参加国家管理、监督司法工作的重要组织形式和人民司法制度中的一项重要原则。陪审制度的采纳在某种意义上说是中国共产党密切联系群众、走群众路线的结果。“从群众中来，到群众中去”，是这一时期根据地司法工作的指导思想，而人民陪审制正是走群众路线的最有利工具。这种制度形式成功地将党的群众路线的工作方针运用到司法审判工作中，在一定程度上得到了广大人民群众的拥护。这也是新中国以后继续坚持人民陪审员制度的重要原因，因为这一制度既符合了司法民主的原则，并且与共产党所倡导的群众路线相契合，所以在新中国成立以后人民陪审员制度得以实施，甚至一度被规定为宪法的基本原则。当然，新中国成立以后，由于种种原因，人民陪审员制度受到一定冲击，但是，人民陪审员的制度作用，在促进司法民主、维护审判独立等方面还是得以有效发挥的。

二、人民陪审员制度在我国司法体制中的作用

人民陪审员制度在我国法律体系中一直保留下来，本身就表明了它必须是一个有价值的制度，对我国法治建设起到了非常重大的作用，它的作用具体如下：

1.司法民主的必然选择。想必人民陪审员制度设立之初就是为了保证司法的民主，无论是新中国成立之前还是之后，人民陪审员制度之所以被中国共产党领导的人民政权重视，首要的是因为该制度被视为在司法领域贯彻落实中国共产党所坚持的群众路线的主要制度，“是人民群众参与司法活动最直接、最重要的形式”，被认为有利于加强人民法院与人民群众的联系，有利于在司法领域促进和实现民主。

2.促进审判独立。维护审判独立是人民陪审员制度的应有之义，因为：(1)抵制行政权对审判权的干预避免审判权受行政机关、权力机关等干预一直是审判独立原则确立的理念及追求的目标。然而由于各级法院的财政分别由国家和地方各级人民政府掌握,而人事权则由地方各级党委和地方各级政府所控制,法院在行使审判权时,不得不考虑地方政府的利益。在此背景下,人民陪审员制度对加强审判独立的作用就展现出来，因为陪审员独立于法院的人事、财政之外,对于由陪审员与审判员一起审理的案件,行政权对审判权的干预失去了其建立在对法院的人事、财政控制的强大基础。因此,在面对权力干预时,陪审员仍然可以站在公正的立场,根据法律作出判决。当然,对于我国而言,预防审判受到其他机关的干预最根本的方法是法院在人事、财政上的独立。(2)完善人民陪审员制度有助于防止人情关系对审判权的影响，我国社会注重人情关系,“事实上司法受社会舆论或人情关系影响之情形,不亚于其受政府或政党之影响。”时下流传的“打官司就是打关系”的说法，体现出人情关系对审判权行使的影响程度之深。而防止审判权受到人情关系影响的途径之一就是陪审制度的实行，由普通公民参加陪审,分散了行使审判权的人的来源,用更为广泛的权力行使主体防止更为广泛的权力干预。

3.人民陪审员还有其他一些方面的作用，例如人民直接参与，监督司法权力的行使；人民陪审员制度有利于促进司法公正；人民陪审员制度有利于实现司法权威等，同时，也有利于人民当家作主，发挥社会主义制度的优越性。

4.陪审制度是民主的需要。为什么别的职业没有并且也不需要“陪”？医生、教师、乃至国家公务人员都不需要“陪”，我想也许是因为审判权是一项巨大的具有裁判性的权力，但同时也是普通民众所能关心和参与的，正如吴玉章所说，法官的审判是在行使一种国家权力,即司法权。而之所以应该有陪审员参加审判活动,说到底,是因为人民需要分享这种权力。从这个角度说,陪审制度是民主的需要。陪审制度使每一位公民都有一种参政的地位,使公民能够实际参与国家权力,使公民对于国家和社会负起自己的责任。

三、人民陪审员制度存在的问题

从我国目前的司法体制中，人民陪审员制度存在严重的问题，这其中有表面上的制度运行的问题，也有更深层次的问题，例如，我国目前还是缺乏对法律的足够重视，人民法院对与人民陪审员制度的排斥和法律领域过于注重人才的作用，而忽视了人民群众的力量，从我国实践中来看，人民陪审员制度存在的问题主要从两个方面，从制度的运行上来看，我国人民陪审员制度借鉴于西方的陪审团制度，西方陪审团的特点是：(1)陪审团由案件知情人构成，更有利于案件的审查；(2)是陪审团由普通民众组成，体现了司法的公平与公正；(3)是由陪审团做出对案件的审判在形式上体现出司法民主；(4)是陪审团可以有效地防止个人在审判工作上的主观臆断，体现群众的智慧；(5)是陪审团的存在使法院和法官更加容易接近当事人，追问事实真相。与之相对应，我国的人民陪审员存在着很多方面的问题，例如：(1)人民陪审员的选任制度不完善。发挥人民陪审员的作用，陪审员自身素质十分关键，这不仅需要人民陪审员自身的不断努力，也要在选任源头严格把关。一是现有的选任范围相对狭小，不具备广泛的代表性、群众性；二是选任人员逐渐趋于精英化。(2)人民陪审员趋于形式化在实际工作中，人民陪审员因欠缺法律知识，面对案件事实时只能凭主观感觉或感受就案说案，不能站在法理的角度对案件进行质证和认证，无法对案件做出独立的评判，复议主审法官对案件处判意见时常常表现得议而不决。(3)对人民陪审员管理缺乏制约机制人民陪审员参与案件审理期间与审判员具有同等的权力。但因人民陪审员自身的法律素养参差不齐，且自身长期受从事某一行业的影响，有时在案件审理过程中会做出错误或不准确的判断，对审判造成不良影响，但因其不是专职人员，往往又缺乏对其具有针对性的纪律约束和制约机制，这种情况长期下去不利于人民陪审员制度的发展。(4)人民陪审员参审案件的范围较小。《关于完善人民陪审员制度的决定》中规定：“陪审员参与审理的案件范围为社会影响较大的一审刑事、民事、行政案件。”就条例本身而言，并没有具体对“社会影响较大”这个概念进行说明，导致人民陪审员在工作中参审范围不明确，对于参审案件的选择也存在随机性和盲目性。更容易对司法公正产生不利影响。(5)人民陪审员趋于职业化。我国一些法院都设置了专职陪审员，使人民陪审员渐渐变得职业化，这种做法有悖于人民陪审员制度设立的宗旨，使人民陪审员与人民群众产生了距离和隔阂，容易失去人民群众的信任。人民陪审员职业化、专职化的出现必然导致专业化趋势，其“民间化”和“非职业化”的特点变得不明显，无法从社会道德标准角度对案件进行评断，而这恰恰是人民陪审员制度需要克服的不足和缺陷。

然而，这只是表面的原因，更加深层次的原因是制度后面，我国的司法体制是如何运作的。首先，是法院系统对人民陪审员制度的抵制，自从改革开放以后人民陪审员制度，从宪法原则将为普通的部门法原则以后，法院就有了自己决定是否适用的权利，当然，从法院的角度讲，排除外来力量的干预，自己独自享有审判权是他们所想追求的，同时，在我国，由于普法的力度比较小，普通民众对法律知识的掌握还比较淡薄，而且，我国的人民陪审员制度，规定人民陪审员不但参与事实审，还参加法律审，对法律略显“无知”的普通民众，对专业的法官而言是一个较大的负担。自然而然，从法院的角度来讲，他们对于人民陪审员制度所采取的态度是比较消极的。另一方面，根据吴玉章所说，改革开放以来的思潮决定了人民陪审员制度的一蹶不振。由于知识和专家在改革开放中所起的作用非常大，所以，社会中的思潮就由原来的“从群众中来，到群众中去”转为专家化和专业化，同时，在文革中被批斗的部门领导和专家，也从群众的“对立面”中走出来，建功立业，凸显了知识分子的重要性。法院在此思潮下也受到了很大的影响，注重“专家意见”和专业法官。因此，来自普通群众的力量，自然被视而不见。因此人民陪审员制度，自然一蹶不振，在实践中出现了很多方面的问题，虽然偶尔出现亮光，但在大部分时间，被法院“弃而不用”，从这一个角度讲，如果我们整个社会还不重视法律，只是一味的强调个人利益，作为人民陪审员制度唯一的实施的主体，法院始终无动于衷，不重视公平正义，只是一味的追求办案效率，这使得司法系统仅仅像一台机器一样，只能办理案件，但无益于社会的公平正义和实现人民分享权力，监督权力，实现人民当家作主的权利。

四、新常态下人民陪审员制度的改革途径

十八届四中全会以后，最高院和司法部出台了一系列具体举措，具体如下：

1.扩大人民陪审员的选任范围。就人民陪审员选任条件，本轮改革思路是把担任人民陪审员的年龄条件从23周岁提高到28周岁，学历条件将从一般为大专以上文化学历，改为一般应当具有高中以上文化学历，但是农村地区和贫困偏远地区公道正派、德高望重者不受此限。

2.规范人民陪审员的选任程序。就人民陪审员选任程序,改革思路是建立和完善人民陪审员随机抽选机制，将陪审员由个人申请和组织推荐，改为基层和中级人民法院每5年从符合条件的当地选民或者当地常住居民名单中随机抽选当地法院法官名额数5倍以上的人员作为人民陪审员候选人，制作人民陪审员候选人名册，建立人民陪审员候选人信息库。

3.扩大人民陪审员参与案件的范围。就人民陪审员参审范围，改革思路是明确涉及群体利益、社会公共利益的，人民群众广泛关注或者其他社会影响较大的第一审刑事、民事、行政案件，以及可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的第一审刑事案件，原则上实现人民陪审制审理。

4.人民陪审员只参与事实审。就人民陪审员参审案件职权，改革思路是逐步探索实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题，充分发挥人民陪审员富有社会阅历、了解社情民意的优势，提高人民法院裁判的社会认可度。人民陪审员在案件评议过程中，独立就案件事实认定问题发表意见，不再对法律适用问题发表意见。

总之，从总体上而言，我国司法体制中主要存在的问题，仅仅进行几次改革是不能完成的，从前几次已经进行的司法改革来看，效果并不是很明显，其本质的原因，是整个社会中的法治环境所导致的局面。目前，整个社会还是忽视法治的作用，通过几千年所形成的“人情社会”还在发挥着重大的作用，社会中已然形成的专家化的思潮也在阻碍着人民陪审员制度的完善。所以，从这一方面讲这一次的司法体制改革，虽然在新常态下，我国的法律制度越来越完善，国家也开始重视法律的重要作用，一部分冤假错案也得以纠正，但是，这一次改革也是十分艰难，道路十分坎坷的。从另一角度来看，任何一次改革都不可能是一蹴而就的，都得经过不断的努力才能达到所追求的目的。近期，最高人民法院发布了人民陪审员制度的改革成果，截至2015年11月8日，人民陪审员选任工作已陆续完成，试点法院新增选人民陪审员7800多人，人民陪审员总数已增至法官员额数的4倍左右，其广泛性、代表性进一步增强。积极改进人民陪审员参审机制，普遍采取随机抽选方式，探索由3名以上人民陪审员参加的大合议庭模式，在审理涉及征地拆迁、环境保护、食品药品安全等人民群众广泛关注的重大案件中发挥了重要作用。所以，我国的人民陪审员制度必将发挥越来越重要的作用。

[1]周彩云.论我国人民陪审员制度存在的问题及完善措施[J].技术与市场,2014(12).

[2]王军锋,汪晓蕾.新常态下人民陪审员制度的建设与完善[J].宁波经济(三江论坛),2015(11).

(责任编辑：苏 涵)

2016-06-18

杨黎萌(1992-)，男，西安政治学院16队硕士研究生，研究方向为法学物证技术； 冯 洋(1991-)，男，中国青年政治学院法律硕士研究生； 付 刚(1989-)，男，西安政治学院16队硕士研究生，研究方向为军队政治工作学。

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