昭通市乌蒙山片区精准扶贫存在的问题与对策

李宇卫， 崔华勇

(昭通学院 马克思主义学院， 云南 昭通 657000)

●乌蒙论坛

昭通市乌蒙山片区精准扶贫存在的问题与对策

李宇卫， 崔华勇

(昭通学院 马克思主义学院， 云南 昭通 657000)

昭通是国家确定的乌蒙山片区区域发展与扶贫攻坚的主战场，乌蒙山片区贫困面大、贫困程度深、贫困现象复杂、贫困类型综合，是云南省扶贫攻坚的重点和难点地区。本研究立足昭通市乌蒙山片区扶贫开发的历史与当前党委政府的六大举措，剖析了精准扶贫实践中遇到的五个方面的困难，建议采用六方面的措施，做好昭通市乌蒙山片区的精准扶贫工作。

精准扶贫； 昭通市乌蒙山片区； 贫困原因； 主要举措； 对策

一、昭通市乌蒙山片区贫困状况概述

根据2014年10月国务院扶贫开发领导小组公布的贫困县名单，在全国592个国家级贫困县中，云南省有73个，贫困县数量位居全国第一位，贫困人口574万，居全国第二位。在《中国农村扶贫开发纲要(2011～2020年)》中，国务院在全国范围内部署了14个特殊片区作为扶贫新战略的重点和扶贫主战场，其中，云南省涉及到的有滇东北乌蒙山区、滇桂黔石漠化地区、滇西边境山区以及藏区等4个连片特困地区，共计91个片区县，占全省129个县的70.5%；这91个扶贫重点县农民人均纯收入低于全省平均水平7.6%，低于全国平均水平37. 4%。[1]3-5

在云南16个州市中，15个地州有国家级贫困县，其中昭通市11个县区中，除水富县外，其他都属于国家级贫困县，为云南贫困县最多的地级市。昭通是国家确定的乌蒙山片区区域发展与扶贫攻坚的主战场，而乌蒙山片区贫困面大、贫困程度深，贫困现象复杂、贫困类型综合，是扶贫攻坚最难啃的一块“硬骨头”，因而本文主要探讨昭通市乌蒙山片区精准扶贫存在的问题与对策。

昭通市乌蒙山连片特困地区，多年来一直得到各级各部门的大力支持，片区区域发展与扶贫攻坚工作取得了一定的成绩，但总体情况却不够理想，贫困形势依然严峻：

首先，贫困面大，贫困程度深。按照2014年建档立卡统计，全市还有85个贫困乡镇、825个贫困村、133.67万贫困人口，占全市总人口的22.3%，贫困发生率为25.71%，比全国、全省分别高16.99%和10.22%，贫困人口总数和贫困发生率分别排全省第1位和第3位，其中有近30万人生活在丧失基本生存条件的地方。

其次，条件性贫困突出。全市基础设施建设滞后，高速公路仅497.756km，三级及其以下等级公路的比例高达77%，等外公路比例近16%；农民常用耕地平均不到1亩，人均拥有高稳产农田仅0.46亩，现有耕地94%以上为坡耕地；还有22.71万户农村人口没有实施农网改造；工程性缺水突出，年需水量缺口4亿多立方米，农村饮水不安全人口占总人口的18.4%。在已脱贫人口中，相当一部分属于低水平温饱，因灾、因病返贫现象较为突出，贫困发生率35%，远远高于云南省和全国的贫困发生水平。

最后，扶贫规划实施存在若干技术方面的问题，包括：(1)高层统筹协调机制还未健全。国务院只对总体规划进行了原则批复，在片区专项资金、支持政策、跨省重大基础设施建设、定点帮扶等方面还有待从国家层面进行统筹协调。(2)规划投入与实际投入差距较大。由于昭通市各项建设的滞后，投资需求大，虽然省政府批准了市级和县级的乌蒙山片区区域发展实施规划，但是受地方财力的限制，投入局限性很大。(3)各种规划相互衔接得不够好。乌蒙山片区规划与十二五规划、各部门的行业规划之间存在相互脱节的现象，乌蒙山片区规划的统筹作用不够明显。(4)完成《实施规划》任务艰巨。部分重大项目启动困难，涉及产业发展、民生改善、公共服务等领域规划项目的实施效果不够理想。

二、昭通市乌蒙山片区致贫原因分析

1．自然条件恶劣，是乌蒙山片区难以致富的先天制约。随着中国经济的高速发展，我国的贫困人口主要集中在一些集中连片特殊困难地区。这类地区由于自然、民族、历史、政治等多种复杂因素的共同作用，同时，连片特困地区的生态环境脆弱，生存条件恶劣，自然灾害频繁，贫困程度深，客观上会越来越成为我国全面建设小康社会进程中的最大障碍，是短板中的短板。[1]3乌蒙山集中连片特殊困难地区包括云南、贵州、四川三省毗邻地区的38个县(市、区)，涉及云南省15个县(市、区)，集革命老区、民族地区、边远山区、贫困地区，贫困人口分布广、少数民族聚集多，土地贫瘠，气候恶劣，生存发展条件相对较差。特别是昭通境内，山高谷深，峰峦重叠，沟壑纵横，最高海拔4 040m，最低海拔267m，生态环境脆弱，属于干旱、冰雹、洪涝、滑坡、泥石流、地震等自然灾害的多发区域，形成了“无灾不成年”的特殊市情。[2]

2．基础设施落后，使乌蒙山片区错失发展的良好机遇。自秦汉以来，中央政权就通过开凿五尺道、南夷道、石门道等一系列“国道”级别的交通要道进行渗透，并通过这些道路将中原地区先进的经济、文化输入昭通，在此影响和刺激下，昭通大地一度产生辉煌灿烂的朱提青铜文化，号称“宁州冠冕”；延至晚清民国时期，也仍然是云南第二大城市。但遗憾的是，近代以来昭通几次与西南交通大动脉失之交臂，随着国家重点建设的战略转移，昭通发展长期被边缘化，基础设施建设相对非常缓慢。建成的1.75万km公路中，二级以下公路占93%，等外公路比例16%；饮水困难人口还有208万，占总人口的37%；水利化程度仅31%，比云南省、全国分别低10个和28个百分点；城镇和电网建设均严重滞后于经济社会发展的需要。

3．产业发展缓慢，使乌蒙山片区缺乏脱贫的有力支撑。尽管昭通已初步形成了烟草、矿冶等产业体系，但仍然结构单一，缺乏产业集群，支撑效益不明显。推进扶贫开发，仍面临着产业基础差、支柱产业弱、增收渠道少等突出问题。农村经济仍然以一家一户分散经营为主，缺少支柱产业支撑，产品附加值低，且以粮、猪型结构为主，农民收入来源单一，自我发展和抵御自然灾害的能力弱。

4．社会事业滞后，使乌蒙山片区陷入贫困的恶性循环。社会事业发展严重滞后，是乌蒙山片区长期摘不掉“贫困帽”的重要原因。截至2014年底，昭通人均受教育年限仅7.5年，低于全国水平2年；高中教育普及率仅30%，比全国水平低42个百分点。卫生、文化事业十分落后，每千人拥有的医疗服务人员和医疗床位仅1.3人和1.7张，有超过10%的农民群众还无法收看电视和收听广播，多数村委会没有文化室和图书室。农村空巢现象突出，乡村文化活动匮乏。

5．扶贫投入不足，使乌蒙山片区缺乏脱贫的动力。2011—2014年，昭通市总计投入省级以上财政扶贫专项资金17.1亿元，年均仅4.27亿元，致使要么一些较为贫困的地方长期得不到扶贫项目支持，要么得到项目支持又是低水平的。云南省前十年实施的整村推进实施为例，每个30户以上的自然村投入15万，山、水、林、田、路全部都要建设，自然只能在低层次上搞建设，发展差距不断加大。

6．资源收益外溢，使乌蒙山片区农民缺乏脱贫的利益分配倾斜机制。滇东北乌蒙山片区并不缺少资源，水利、矿产、农副产品均闻名遐迩。以煤矿资源为例，为了开采煤，当地生态资源破坏，公路全被运煤车辆压烂，结果是老板发大财，政府得小利，生态遭破坏，百姓受损害。

三、本次精准扶贫的内涵及地方党委政府的举措

(一)精准扶贫的内涵

“木桶理论”告诉我们，一个木桶能够装多少水，取决于最低的那一块板。同样，衡量一个社会的经济社会发展水平的高低，要看它的穷人的生活状况怎样。正因为如此，习近平总书记多次讲过，“小康不小康，关键看老乡”。

习近平总书记关于精准扶贫的思想，一般认为经历了两个阶段：2013年11月的三个精准，即扶贫精确识别、精确帮扶、精确管理；2015年6月的六个精准，即扶贫对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准。精准扶贫是党中央、国务院根据目前扶贫工作中的新情况、新问题而对扶贫工作提出的新要求，是打好新一轮扶贫开发攻坚战的根本方法和指导方针，对进一步加强和改善新时期的扶贫攻坚工作有着极其重要的作用。

(二)昭通各级党委政府的举措

按照习总书记“精准扶贫、精准脱贫”的要求，“十三五”时期，昭通市坚持对象、目标、任务、措施、投入、考核“6个精准”，通过大力实施增收、就业、搬迁、兜底、救助、重建“6个脱贫一批”推动昭通133.67万贫困群众如期脱贫,确保全市所有县区在2019年全面实现脱贫摘帽。目前全市精准扶贫工作开展如下：

(1)深入开展“挂包帮”“转走访”工作。按照“五看法”(一看房、二看粮、三看劳动力强不强、四看家中有没有读书郎、五看村容村貌怎么样)，市、县领导及各部门深入挂钩帮扶的村组、农户，搞准对象，摸清贫困底数和致贫原因，填写表册，制定有针对性的帮扶措施。截至2015年10月底，省市县乡1405家挂钩帮扶单位(省40家，市133家，县、区1086家，乡镇、街道办146个)5.6万余名干部走访了全市85个贫困乡镇825个贫困村40余万户133.67万贫困群众，实现了走访全覆盖。

(2)突出产业扶贫，促进贫困群众稳定增收。昭通市委、市政府围绕《关于加快高原特色农业发展的决定》中建设六大特色产业基地、实施六个一工程、开展六大行动的规划，把项目和资金扶持重点投入到贫困地区产业基地建设、新型农民合作组织建设、农业龙头企业发展、现代农业示范园建设、乡镇特色产业打造、品牌宣传推广、市场营销网络建设等方面，切实增强贫困地区及农户的“造血”功能和自我发展能力。在稳定粮食生产能力的基础上，大力调整农业结构，着力发展畜牧、烟草、苹果、天麻、花椒、蚕桑、核桃、蔬菜等特色优势农业产业示范园和特色农产品基地，逐步形成产品规模优势。鼓励和引导农民发展各类专业合作社，构建“产业基地、园区+龙头企业+专业合作社+贫困农户”的“产业链式扶贫”机制，不断提高产业发展的组织化程度和标准化水平。积极探索股份化扶贫模式，通过农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让等方式流转，引导贫困户以土地入股公司，稳定增加收入。

(3)改善基础设施，切实增强发展后劲。一是抓好综合交通。拟在“十三五”期间，以全省“五网”建设为契机，立足于形成昭鲁彝大1小时经济圈、全市2小时交通网的目标，实施综合交通“五年大会战”，力争建成4条过境铁路、1千公里高速公路，完成昭通机场迁建，把水富港建成全省最大内陆港口，通过改善立体交通条件，为加快发展夯实基础、拓展空间。二是加快水利建设。加快骨干水源工程以及“五小水利”和贫困地区饮水安全建设，到2015年耕地有效灌溉率达46%以上，农村人口基本实现饮水安全。三是加大农网改造力度。2015年内基本完成贫困村电网改造，全面提升供电保障能力。四是加快高稳产农田建设。扎实推进贫困地区中低产田地改造，确保“十二五”期间完成中低产田地改造任务60万亩左右，打造示范样板20万亩左右。五是加强通信建设。深入实施农村信息化网络工程建设，力争2015年自然村和交通沿线通信信号基本覆盖。通过“山、水、林、田、路、电、气、房、生态”全面建设和综合治理，以及实施好整村、整乡和深度贫困行政村的整体推进项目，努力改善贫困乡村基础设施，使项目实施的乡镇或村基本达到产业基础扎实、基础设施改善、村容村貌整洁、农民增收加快、公共事业完善的要求。

(4)推进易地搬迁，主抓生态综合治理。昭通市按云南省委2015年9月通过的《云南省易地扶贫搬迁三年行动计划》要求，坚持生态底线和发展主线，开展农村人居环境综合整治，治理贫困乡村“两污”，改善农村人居环境。积极搭建承贷平台，全力争取市级15亿元、县区86亿元的贷款，加快推进易地扶贫搬迁，以加大贫困地区退耕还林、退牧还草、水土保持、公益林保护、天然林保护等重点生态修复工程建设力度，加快推进泥石流、山体滑坡、崩塌等地质灾害防治和石漠化综合治理、干热河谷生态修复，筑牢长江上游生态屏障。

(5)加紧实施革命老区扶贫规划。按照云南省政府把镇彝威革命老区建设成为“高原特色农业基地、矿业转型示范基地、红色生态旅游目的地、生态环境治理试验区”的要求，加紧实施2015年12月通过的《昭通市镇彝威革命老区精准扶贫三年行动计划(2016—2018年)》，决定在贫困人口占全省近1/10的镇彝威革命老区组织实施民生改善、基础设施建设、产业培育、能力素质提升、公共服务、生态环境保护等六大工程，用3年时间实现镇彝威三县脱贫摘帽和农民增收，2019年至2020年巩固提升，达到与全省同步全面建成小康社会的目标。同时，昭通还加快编制昭通市扶贫开发“十三五”规划，进一步完善了《五矿集团公司挂钩帮扶昭通市革命老区扶贫开发规划(2015—2017年)》。

(6)加大实用技术和职业技能培训，大力推进贫困农户素质能力建设。按照“扶贫先扶智、扶智也扶志”的要求，引导广大干部及困难群众克服“等、靠、要”的思想，树立艰苦奋斗、自力更生的观念和想富、能富、善富的决心。扎实推进职业技能培训中心、农村劳动力转移就业培训基地、乡镇就业服务中心等建设，深入推进“阳光工程”、“雨露计划”、“百千万新型农民培养工程”实施，增强贫困群众自我发展能力，力争到2016年，全市培养100名以上农村经济发展领军人物、1 000名以上创业致富模范、10 000名以上技能农民，确保每户农户掌握1—2门实用技术，实现培训一人、转移一人、就业一人、脱贫一户。同时，一手抓劳务输出，一手抓返乡创业，构建技能培训、外出打工、就地务工与返乡创业良性互动的劳务输转新格局。

(7)健全工作机制，促进各项扶贫工作有序开展。一是建立资源整合机制。按照“渠道不乱、用途不变，统筹规划、集中投入，相互配套、形成合力，各负其责、各记其功”的原则，统筹整合资源，逐步形成国家投资、市场聚资、群众投工的扶贫投入格局。二是健全财政资金投入增长机制。市、县将按照不低于地方财政一般预算收入的增长比例增加扶贫投入。三是建立精准扶贫机制。按照国家统一的扶贫对象识别办法，做好扶贫对象建档立卡和动态管理工作，实现扶贫对象能进能出，确保有限的投入真正向最贫困群体和最贫困对象倾斜。四是完善干部驻村帮扶机制。结合党的群众路线实践教育活动和昭通市“百千万”帮扶工程的实施，建立和完善长期化、制度化的驻村工作队(组)制度、完善挂钩帮扶考核奖惩和资金使用机制，增强挂钩单位责任，增强扶贫资金使用效益。五是健全考核评价激励机制。对各县区和市直有关部门在片区开发中承担的重点工作任务定目标、定责任、定时限，严格考核奖惩。*(参考《昭通市人民政府关于贯彻落实陈豪省长调研昭通重要讲话精神的情况报告》、《范华平书记在全市扶贫开发会议上的讲话》、《昭通市乌蒙山片区区域发展与扶贫攻坚工作情况汇报》及各县区相关经验交流介绍。)

四、昭通市乌蒙山片区精准扶贫实践中遇到的困难

1．贫困农户的精准识别依然存在难度。一是由于贫困农民的文化素质参差不齐并普遍偏低，对“贫困”的理解常常产生歧义，造成有些家庭对入户调查工作有抵触，严重影响精准识别工作的推进；二则从国务院到云南省在确定贫困户时，指标层层下达，精准识别要求规划到村、帮扶到户、差别到人，但由于分配指标时难以顾及不同乡镇不同贫困户之间的贫困程度，识别过程也不可能确立刚性标准，因而就难以真正实现“应帮尽帮，应扶尽扶”的精准；加之中国人情社会的现实，少数村组干部在贫困户、低保等指标分配或是惠农政策的落实中存在优亲厚友现象，导致个别人缘关系不太好的贫困农户没能进库。这样的事例虽然远非主流，但造成的影响却极坏。

2．各级干部的本位主义，导致对精准扶贫难有统一的责任意识。自从2013年底中央提出精准扶贫以来，各级政府就层层立下军令状，务须如期完成全面脱贫、全面建成小康社会的任务。但精准扶贫的建档立卡工作需要一户户调查，但每个县扶贫办编制就是十多二十几个人，到乡则没有专门机构。要想在乌蒙山片区一百三十余万贫困人口中分户分人进行，客观上是做不到的。我们在调研中看到，本应作为主力的乡镇基层，对上各类大项目的积极性普遍很高，而对精准扶贫、对建档立卡动态管理工作则难以引起足够重视。虽然各单位干部在本轮“挂包帮、转走访”中层层负责，但作为短期进入的外来人员，再加对农村工作不熟悉，要对所帮扶的农户有精确了解，在事实上存在诸多障碍。

3．贫困面大，贫困人口分布广，增加了精准扶贫的难度。经过多年的扶贫努力，目前乌蒙山贫困人口大多分布在条件更差、人口素质更低、经济社会发展更落后的山区和少数民族地区、革命老区。这些地区人口密集、生态环境恶化，贫困群众数量大。“四因四缺”(因病、因残、因学、因灾和缺技术、缺资金、缺劳力、缺动力)依然是致贫和返贫的重要原因。部分贫困户的经济状况处在脱贫的临界线上，但由于缺资金、缺项目等因素，导致迟迟无法脱贫。青壮年劳动力则外出打工，留守的多是老、弱、病、残、幼，劳动能力有限，无法有效投入产业和基础设施建设，导致贫困农村“造血”功能梗阻。据统计，贫困人口中，因病、因灾、因残致贫的占20%，缺资金、缺技术占68%，缺劳力、缺动力占4%，因送学生读书致贫占5%，其他占3%。要解决和巩固这部分群众的温饱脱贫问题，成本高、难度大。

4．资金紧缺，影响精准帮扶项目的顺利实施。一是资金不足，项目安排有限。贫困村所需扶持的项目多、资金量大，而每年下达的专项财政资金有限，无法满足贫困村扶持需求。比如扶贫建档立卡工作中，根据政策，凡是实施了行政村整村推进项目的行政村，将不再识别为贫困行政村。而像乌蒙山区的各个农业县，交通、水利等基础设施极其落后，100万元的行政村整村推进资金要覆盖到全村犹如杯水车薪，根本无法解决全村的脱贫问题。再如安居工程项目，补助标准仍然沿用2006年的标准，每户10 000元，在偏远、交通闭塞的地方建房成本较高，超过1 000元/m2。对于贫困户来说，补助资金有限，资金筹措困难，只能望房兴叹。二是部门整合资金难度大，不利“整村推进”工作的开展。虽然贫困村都有牵头单位和责任单位挂点联系，但不少单位资金有限，没有足够资金投入贫困村参与基础设施和产业开发，“单位包村、干部包户”工作机制难以真正落实，扶贫开发投入与需求的矛盾仍然十分尖锐。要真正做到山水林田路综合开发，教育卫生等社会事业同步推进，基本达到“五基”要求，每个贫困村需投入资金缺口很大，如果再加上未能纳入整村推进规划的贫困村，全省扶贫资金缺口将会更大。三是产业开发资金有限，产业开发难于形成规模。围绕贫困村产业开发，实施的项目分散，形不成大的规模，连片产业开发无法实施。

5．挂钩帮扶措施客观上存在难以落实的问题。一是单位帮扶投入较少。按照“千村帮扶行动计划”的实施安排，虽然每个贫困村、自然村都有单位挂钩帮扶，但除中央、省、市挂钩单位能真正从资金上给予支持以解决当地出行难、发展难等实际问题外，多数县级挂钩帮扶单位由于受单位财力、人力限制，多数以贫困慰问走访和解决村两委办公经费的帮扶方式为主，发展思路提的多，资金帮扶落实少，切实深入村组调研、帮助发展产业、送实用技术、送致富信息等实事和服务少，甚至少数单位完全不重视，对挂钩工作不重视，情况不上报。二是个人帮扶有心无力。在“一对一”的干部职工挂钩贫困户中，由于个人力量极其有限，虽然知道贫困户缺什么要什么，却有心无力，难以帮助其脱贫。三是驻村帮扶工作队尚未形成合力。大学生村官、新农村建设指导员、第一书记等下派干部各使各力，未得到有效整合，对本村的贫困情况底数不清，对致贫原因分析不深，对脱贫措施思考不多，对项目资金争取乏力，未充分发挥驻村帮扶工作队作为精准扶贫的“管道”作用。四是社会扶贫极其有限。各类市场主体到贫困地区投资兴业很少，企业、社会组织和个人参与扶贫不多。

五、对策与建议

1．多种方式对症下药，落实扶贫对象精准。一是大力宣传，保障建档立卡工作有序开展。进一步对精准扶贫建档立卡工作的意义和目的进行再宣传、再动员，充分发动群众参与的积极性，增强基层干部工作的责任感，确保工作有序开展。二是做好群众申报工作，确定帮扶依据。动员群众放下包袱，申请登记，主动申报家庭的收入情况，理清群众收入来源(尤其是相对隐蔽的经营性收入)，从而汇总出每一户比较符合实际的收入基数，作为村民相互对比和是否确定帮扶的依据。三是强化评议手段，实施分类管理。根据每户村民上年度收入情况，组织党员代表、群众代表进行民主评议。具体为：以村为单位，按照每户家庭经济收入情况，结合本村贫困人口指标数，从低到高进行分类排队，然后选择确定贫困户。四是注重张榜公示流程的公正性，确保群众心服口服。通过自愿申报、群众评议、调查比对、公示公告、二次评议、二次公告，建档立卡等措施，由支部、村委会同群众代表完成贫困人口精准识别任务。另外，在此常规方法的基础上，也可根据贫困村实际情况，将农户划分成小组，由小组提出贫困人口对象，经群众代表评议，尽量减少矛盾，便于工作开展。

2．落实帮扶方式，全面推进“六个到村到户”。一是结对帮扶到村到户。在完成对贫困村、户的登记造册建档立卡后，按照“一村一策，一户一法”的原则，逐户制订帮扶计划，挂牌明确帮扶的责任人，确定具体帮扶标准、任务、措施与时间节点，做到“一家一户调研摸底、一家一户一本台帐、一家一户一个扶贫计划、一家一户结对帮扶、一家一户回头跟踪扶贫效果”，提高帮扶工作的针对性和实效性。二是产业扶持到村到户。以本地特色和优势产业为依托，鼓励引进附加值高、有市场竞争力的龙头企业，提档次，扩规模，集中力量打造地方产业品牌，安排贫困劳动力就业并辐射带动周边农户发展生产，改变过去农户个人粗放经营、自产自销的低竞争力模式，提升产业竞争力，吸引劳动力回乡就业，从而提高农户收入。三是教育培训到村到户。改进“雨露计划”的实施方式，以进园进城安置贫困劳动力作为重点，集中扶持贫困劳动力的就业技能培训和贫困户职业教育培训，提高职业技能，增强贫困群众的自我发展能力，力争实现“输血”式扶贫向“造血”式扶贫的转变。四是农村危房改造到村到户。对贫困村年老体弱、重度残疾或长期患重病的贫困户、低保户开展调查摸底，造册登记，实施危房改造计划，并将补助资金拨付到位。五是生态易地移民到村到户。对于生存环境确实恶劣的农户，继续灵活运用生态移民、扶贫搬迁等扶贫政策，引导农户集中调整安置到自然条件较好、交通便利的地区居住。要积极在迁入地为搬迁户协调解决好宅基地和生产土地，以及入学、卫生等生活配套设施，并积极为搬迁户规划未来的产业发展，确保其搬得出、安得稳、能致富。六是基础设施到村到户。对交通不便、地形复杂、生存条件差的贫困户，切实核对成本，加强道路硬化、人畜饮水等基础设施的建设，改善农户生活生产条件。

3．建立精准动态扶贫管理机制，保障“非贫困户”的正当权益。对贫困户与非贫困户的审核应坚持每年进行，对台帐则每两年作一次调整，去除已经脱贫的农户。评估审核后，凡建卡贫困户因灾、病、学或其他原因符合贫困标准的，则应实事求是地通过相应程序将其纳入扶贫对象。这里尤其需要考虑对“黑户”人员的管理登记，认真研究这些无户口人员的户籍问题，充分保障其正当权益，凡是符合扶贫标准的，同样要给其建卡入库，以充分体现我国社会的公平。[3]

4．认真打造“领头雁”队伍，建立对贫困户的引领机制。 “领头雁”建设需要把握“三个精准”，着力加强“三支队伍”建设：一是村党组织书记选用要精准。选拔有责任心，能较好发挥村干部优势作用的同志担任。二是帮扶干部选用精准。帮扶干部如果走过场，打蘸水，精准扶贫就难以实现。三是农村致富带头人的带动作用要精准，才能示范带动村里的贫困农户脱贫致富积极性。建议选择合法经营、诚实劳动的致富能手作为“领头雁”，同有强烈脱贫意愿且具备劳动力、遵纪守法的特困户一起，组成帮扶对子，问计于富，“领头雁”带富，特困户脱贫，最后以点带面，实现扶贫开发工作整体推进的目标。

5．加大生态补偿的力度，修复乌蒙山生态环境。乌蒙山片区是云南省开发最早的地区，但历史上中央的每一次开发，其后果之一都是以对这一地区生态的某种程度破坏作为代价。即以清代中叶130年间滇东北地区的铜矿开发为例，它给滇东北地区带来的环境灾难就是巨大的，仅滇东北地区的森林覆盖率就下降了大约20个百分点，现在滇东北地区突出的环境问题当时已经发展得非常严重。 目前，国务院批准实施的《乌蒙山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011—2020年)》中，明确乌蒙山片区的战略定位是“扶贫、生态与人口统筹发展创新区”、“国家重要能源基地”、“面向西南开放的重要通道”、“民族团结进步示范区”和“长江上游重要生态安全屏障”，从中不难看到，中央对于乌蒙山片区的发展希望，首要任务并非要求发展多少工业，而是保护好自然生态。乌蒙山区要为建设长江上游生态屏障付出经济相对滞后发展的代价，那么其他地区，尤其是长江中下游发达地区，就应该给予上游地区相应的生态补偿，以帮助改善乌蒙山片区人民的生活生产条件。乌蒙山片区的贫困农户，则可通过发展经果业，养护森林，保持水土，提高自身的经济发展能力。

6．立足生态优势和区位优势，积极探索发展生态旅游业。乌蒙磅礴，鬼斧神工，自然风景雄奇而又有待开发和认知，生态旅游是昭通乌蒙山区旅游实现可持续发展的有效途径。例如金沙江下游库区的生态旅游，在保护库区周边环境资源和生态平衡的同时，可带动库区经济的发展 ；作为我国现有的30个国际重要湿地之一，大山包旅游区拥有被誉为“鸟类熊猫”的黑颈鹤，又是国际翼装飞行培训基地，鸡公山大峡谷集雄、奇、险、峻为一体，生态旅游提升空间很大。

[1]刘学. 中国西南连片特困地区城镇化路径研究：以滇东北为例[M]. 昆明：云南科技出版社,2012.

[2]王敏正. 市长经济学[M]. 北京：中国经济出版社,2010:225.

[3]冯明义. 乌蒙山区精准扶贫问题与对策研究[J]. 西华师范大学学报(哲学社会科学版),2015，(6):98—102.

The Problems of the Targeted Measures for Poverty Alleviation in Zhaotong Area of Wumeng Mountainous Zone and the Countermeasures

LI Yu-wei, CUI Hua-yong

(School of Marxiam, Zhaotong University, Zhaotong 657000, China)

Zhaotong city is the crucial area of Wumeng Mountainous Zone’s development and poverty alleviation, which is designated by the state. Because of the large-scale depressed area, the extreme poverty, the complex conditions and the combined type of poverty, Zhaotong is the crucial and difficult area of poverty alleviation in Yunnan province. The research report, based on the past experience of the poverty alleviation in Zhaotong and the six measures by the Party committee and the municipal government of Zhaotong, analyzes the five difficulties in the practice of the targeted measures for poverty alleviation, and puts forward six countermeasures for the purpose of fulfilling the task of the targeted measures for poverty alleviation in Zhaotong.

the targeted measures for poverty alleviation; Zhaotong Area of Wumeng Mountainous Zone; the causes of poverty; the main measures; the countermeasures

2016-02-28

云南省委宣传部、云南省委高校工委、云南省委省直机关工委“2015年‘双百双进’活动调研”项目(序号：11)。

李宇卫(1970— )，女，云南江城人，副教授，硕士，主要从事大学生思想政治教育和反贫困问题研究。

F323.8

A

2095-7408(2016)02-0014-07