国内社会组织行政化研究述评

孙发锋

[摘 要]当前，国内学界对社会组织行政化研究主要侧重于以下几个方面：从类型学的角度研究官办社团、半官方社团；从法律的角度探讨社会组织行政化问题；从社会组织内部治理的角度分析其行政化问题；从政府改革的角度研究社会组织行政化问题；个案研究；特定领域、特定类型社会组织的行政化及其转型发展；社会组织去行政化改革的地方探索。这些研究具有较高的学术价值，但也存在结论分歧较大、成果“碎片化”、理论深度不够等问题。

[关键词]社会组织；行政化；述评

[中图分类号] C912.2

[文献标识码] A

[文章编号]1007-8487（2016）04-0068-07

一些学者认为，改革开放以来，中国社会组织数量激增，已成为现代化事业和民主政治建设的一支健康的和积极的力量。随着学界对社会组织问题的研究日益深入，部分学者对这一结论提出了如下质疑：中国社会组织在数量激增的同时，其性质是否得到根本改观？是不是所有的社会组织都是民主政治建设的亲密伙伴、现代化建设的有益力量，或者什么样的社会组织才有助于市场经济的健康发展、社会的整体进步？对这些问题的回答不能不涉及到社会组织的行政化问题。由此，一些学者对我国社会组织行政化问题进行了初步研究，取得了较为丰硕的研究成果。

一、从类型学的角度研究官办社团、半官方社团

分类是认识事物的一种重要方法。依据不同的标准，可以将社会组织划分为不同的类型。王颖、折晓叶、孙炳耀是国内较早研究社会组织的学者，他们根据社团组织的民间性程度，将社团组织分为官办、半官办和民办三种类型，并进行了概念界定[1]（P70-76）。这一分类方法在学术界较有影响力。此后，许多学者沿用了这一分类方法，用以描述社团组织对政府的依附及政府对社团组织发育的决定性影响，并根据研究需要，对这一分类进行了改造。贺立平为了突出社团自身的能动性与行为特征及“官办”与“官管”的区别，改用官方社团、半官方社团和民间社团代替王颖等人提出的官办社团、半官办社团和民办社团等概念[2]（P1）。贾西津认为，按照社会组织的生成路径，可以将其分为自上而下型社会组织和自下而上型社会组织，并认为“自上而下的民间组织的组织特征是，具有类似行政化的运作模式”[3]（P192-198）。事实上，上述分类方法大同小异，它们都认为在中国的社会组织中存在官方社团、半官方社团等类型，其数量在中国社会组织中占据压倒性优势。

二、从法律的角度探讨社会组织行政化问题

法律制度、政府监管制度、合法性等是此类研究的重点。作为一种规则体系，制度环境是影响社会组织发展的重要变量，对社会组织的发展起着促进或阻碍作用。多数学者认为，目前的制度环境具有强烈的控制和限制倾向，不仅阻碍了我国社会组织的发展壮大，而且导致社会组织自主性缺失、自治性差、独立性弱。苏力等认为，现行法律对民间组织的基本政策就是严格限制，“我国行政机关目前对民间组织干预得太广、太深。此外，很多干预措施也逾越了法定的权限”[4]（P185）。俞可平认为，目前的制度环境是宏观鼓励、微观约束，结果，虽然中国共产党和中国政府力图增大民间组织的自主性，但是，政府对重要民间组织的主导始终是中国社会的显著特点[5]（P25-26）。我国社会组织监管制度的核心特征是双重管理，即由民政部门和业务主管部门共同负责管理社会组织。这一制度赋予政府部门极大的自由裁量权，直接导致社会组织依附于政府部门，甚至天生具有行政化“胎记”，受到许多学者批评。王晨认为，业务主管单位相当于是政府对社会团体/民办非企业单位控制的一种延伸，“许多民间组织往往想尽一切办法讨好业务主管单位，甚至不惜利用行贿手段，在获得合法地位后，这些组织仍须时常讨好业务主管单位以便安全度过年检关”[6]。陆明远认为，“目前政府对社会组织的管理具有典型的国家主义特征，即政府作为唯一的实际管理主体，直接决定着中国社会组织的发展”，而“社会自主”发展目标与目前的国家主义社会组织管理模式之间存在深刻矛盾[7]（P194-224）。此外，康晓光[8]（P10-12）、吴玉章[9]（P94-117）对双重管理体制与社会组织行政化的关联性也进行了深入分析。

在目前不利的制度环境下，社会组织要获得合法性尤其是行政合法性极其困难，这一困境使许多社会组织不得不接受政府部门的依附性吸纳。高丙中将社会团体的合法性分为四种，即社会合法性、行政合法性、政治合法性和法律合法性[10]。由于中国的社团管理是以单位为基础的行政体系的延长，行政合法性对于中国的社团及其活动具有非常特殊的意义，是它们的命根子。如果社团组织者本身就是相当级别的行政领导，那么，这种社团就具有天然的行政合法性，因此许多社团乐意与政府部门结成挂靠关系或主动邀请政府领导人担任本组织的负责人。这一观点得到了许多学者的赞同。谢海定在《中国民间组织的合法性困境》[11]一文中、刘培峰在《社团管理的许可与放任》[12]一文中对高丙中的观点作了进一步发挥，对于人们从合法性的角度认识和理解中国社会组织行政化问题、提出解决思路具有一定的启迪意义。

三、从社会组织内部治理的角度分析其行政化问题

社会组织内部治理民主化是社会组织自主性和自治性的重要表现。在社会组织内部建立保障民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的组织结构和运行规范，是防止社会组织行政化的重要屏障。一般来说，组织机构健全、民主治理机制完善的社会组织会主动开辟财源，努力夯实组织独立的物质基础；自选领导人，不主动邀请政府官员到本组织任职甚至抵制政府部门派遣的领导人。

在社会组织的内部治理结构中，理事会居于中心位置，是社会组织治理的责任主体。而当前我国社会组织普遍缺乏真正意义上的理事会，这是导致社会组织行政化的重要原因。黄浩明认为：“中国目前比较明显的是政府参与治理民间组织，其主要表现是在行业协会，或称之为政府导向的民间组织。具体体现在理事会主要领导组成、秘书长人选确定和财政资金支持，工作人员仿照政府公务员的标准享受类似待遇。”[13]（P119）田凯认为，“一个外在的强有力政府力量的存在，直接影响到非营利组织内部治理机构的实施。其表现之一是非营利组织内部决策权力的外化控制。也就是说，一些原本属于非营利组织的内部决策的权力，被纳入到了政府的运作体系中去，非营利组织失去了对组织内部事务的决策权……事实上，理事长、副理事长、秘书长这些对组织发展至关重要的领导人物，是由业务主管部门（或党的组织部门）任命的。”[14]（P187）徐晞认为，非营利组织去行政化改革要在完善内部治理机制特别是加强理事会建设上下功夫。他提出：非营利组织民间化就是要在建立健全组织内部民主制度的基础上，形成科学民主的非营利组织治理结构和治理机制，在明确非营利组织理事会的具体职责的同时，保证理事会切实履行职责，凡涉及目标方向、章程制度、财务和信息披露的决策，都必须由理事会依法作出决定，不能由主管单位包办[15]（P195-198）。社会组织去行政化改革不仅要处理好政府与社会组织的关系，而且要完善社会组织内部的自律机制，以良好的内部治理机制督促社会组织恪守自治性、自主性原则。

四、从政府改革的角度研究社会组织行政化问题

在计划经济时代，中国缺乏独立自治的社会领域，当时的情况是国家统合社会、国家控制社会、国家与社会同一。改革开放后，政治体制改革带来政治环境宽松，政府职能转变带来社会空间扩展，社会组织才具备了生存发展的基本条件。政府主导型生长路径使社会组织不可避免地具有浓厚的行政化色彩。许多学者往往从我国社会组织生发的原初条件出发，论述社会组织的成长规律。较早从事社会组织研究的学者，更看重政治体制改革、政府职能转变等因素对社会组织发展的影响。康晓光是国内较早运用法团主义理论解释中国国家和社会关系的学者，他认为，“政府主导型改革”必然是“分步走”的改革，尽管改革促使中国国家与社会关系实现了从国家合作主义模式到准国家合作主义模式的转变，但是目前国家仍处于主导地位或支配地位，社会团体发挥“第二行政系统”的职能[16]（P150-153）。王名、刘国翰、何建宇用蓄水池模型解释社团发育与政府改革的关系。他们认为，社团是政府部门安排冗余工作人员的蓄水池，并用机构改革同社团数量的关系验证蓄水池模型的正确性[17]（P83-88）。王名等人的结论是，中国社团主要在政府选择模式下运作，即社团的成立、活动和注销过程完全由政府主管部门决定。吴锦良所著的《政府改革与第三部门发展》[18]、李珍刚所著的《当代中国政府与非营利组织互动关系研究》[19]也从政府改革的角度研究社会组织，对社会组织行政化问题多有涉及。

另一方面，一些学者也注意到，社会组织行政化影响了政府改革的顺利进行。毕监武从经济全球化对政府职能的新要求入手，论述了政府职能转变和社团发育的必然性。他同时认为：“目前我国的社团组织具有官民二重性，自治和行政机制并行，同时还存在着对国家的资源依赖，无法拥有充分的发展空间、获得较强的自主能力，这与改革的现实要求相脱节。”[20]（P158）从政府改革角度研究社会组织行政化问题的学者，往往认为社会组织行政化是政府职能转变不到位的结果。因此，去行政化的基本思路是进一步转变政府职能，把适合社会组织承担的事项交给社会组织，改变政府的公共服务供给方式，创新公共服务供给体系，拓展社会组织的活动空间，增强社会组织的生存能力。

五、个案研究

个案研究是在一定的理论指导下，对某个或某几个社会组织进行“解剖麻雀”式分析，以小见大，透视中国社会组织发展的现状及存在的问题，从实证的角度对中国社会组织发展进行反思。中国青少年发展基金会因举办希望工程而声望卓著，一度成为社会组织开展公益活动的典范。作为一个地地道道的官办社团，中国青少年发展基金会可以成为中国社会组织依附式发展的缩影。近年来，在内外因素的驱动下，中国青少年发展基金会开始对自身进行改革。康晓光从法律框架、章程、高层人事权、收入结构、日常决策权、运行方式、激励机制、监督机制、主观倾向等方面分析了中国青少年发展基金会追求自治化的努力，他认为：“这意味着，‘自上而下型社团也可能自觉地追求自治，并能够在现行的法律环境中赢得‘自治化。”[8]（P123）律师由于具有较高的文化素质和权利意识，其追求行业自治的积极性也较高，这与律师行业存在的“政会合一”现象存在矛盾。李建新分析了律协行政化的表现，研究了G省律协转型发展的改革举措及其引发的政会冲突，即G省律协与G省司法厅之间的冲突[21]（P44-45）。类似的个案研究还有：杨逢银以杭州市餐饮旅店行业协会为例，分析了浙江省行业协会自治功能的发挥及其效果[22]（P74-121）；朱晓阳以中国扶贫基金会为例，研究了我国官办基金会的组织结构调整和理念变迁[14]（P413-428）；贺东航以福建晋江慈善总会为例，研究了国家利用社会模式下的慈善总会行政化问题[23]。个案研究涉及基金会、行业协会、慈善会等社会组织，研究范围广泛，不仅为中国社会组织行政化问题研究带来了丰富的一手资料，而且提出了一些富有创见性的观点，因而具有较高的学术价值。

六、特定领域、特定类型社会组织的行政化及其转型发展

近年来，我国政府在反思原有社会组织管理体制的基础上，对社会组织采用差别化治理策略，如在维持部分社会组织行政化状态不变的情况下，关注特定领域、特定类型社会组织行政化问题。与此相联系，一些学者对特定领域、特定类型社会组织（慈善组织、公益组织、行业协会等）行政化问题进行了理论阐释。慈善组织数量较多，与普通人的生活密切相关，许多学者把它纳入自己的研究视野。目前关于慈善组织行政化的文献相对较多。陈津利认为，中国慈善组织运行环境有别于西方社会公益慈善市场的结构和形式特征，处于以政府控制为主导的社会环境中。但他同时认为：“中国社会体制环境下，慈善组织具有的功能和属性特点，抑或决定了存在有中国特色的成功表现，其背景特征或许成为重要的解释性元素。”[24]（P19）郑功成认为，慈善组织“趋官化”给我国的慈善组织创造了一个不存在竞争的发展环境，对慈善组织的发展无任何好处[25]（P110）。冯利分析了公益组织行政化的表现、实质，认为，公益组织去行政化改革不一定能够持续顺利地进行下去，“实际上，2011年以来，变化的趋势愈加模糊，难以预测。也许行政主导、官办公益组织占据压倒优势的格局将长期存在”[26]（P33）。作为经济领域的社团，行业协会商会的健康发展对于市场经济体制完善和与国际经济接轨至关重要。在这一背景下，理论界对行业协会商会行政化问题予以高度关注，一度成为新的“学术增长点”。贾西津等所著的《转型时期的行业协会：角色、功能与管理体制》[27]、徐家良所著的《互益性组织：中国行业协会研究》[28]是其中的代表性成果。上述学者对慈善组织、公益组织、行业协会等社会组织的功能、组织模式、外部关系、组织体制的分析，深化了人们对社会组织行政化的根源及危害的理论认识，在一定意义上推进了社会组织行政化问题的研究深度。

七、社会组织去行政化改革的地方探索

我国地方政府对社会组织去行政化改革的探索和实践，是地方治理改革的重要内容，也是地方政府创新行政管理体制的重要内容。孙春苗以双重管理体制改革为研究重点，比较了杭州、嘉兴、上海等地的行业协会管理体制改革[29]。他肯定了地方政府创新行业协会管理体制的重要价值，同时认为地方政府的行业协会管理体制改革并不均衡。沈国琴研究了深圳市社会组织管理制度创新的推进历程，总结了深圳市社会组织民间化改革的特点。他认为，虽然深圳市社会组织民间化改革取得了不菲的成绩，但是，从双重管理到直接登记，“仅仅是从双重许可到单一许可的改革，对于民间组织的设立仍然表现得过于严苛，对民间组织生存、发展仍然存在一定制约作用”[30]（P235）。郁建兴等在《在政府与企业之间：以温州商会为研究对象》[31]一书中、陈剩勇等在《组织化、自主治理与民主——浙江温州民间商会研究》[32]一书中总结了浙江温州商会自主发展的经验。谢京辉等在《上海行业协会改革与发展：实践与经验》一书中分析了上海市培育发展行业协会、调整行业协会与政府关系的具体措施[33]。张良认为我国社会组织行政化是“与生俱来”的。他以人民团体、行业协会、社区社会组织为代表，概括了上海市社会组织转型发展的三种模式即双动力（进取型动力和防御型动力）驱动型模式、政府为主驱动型模式、合力驱动型模式[34]（P20-25）。总体而言，上述成果研究发达地区社会组织去行政化改革的较多，研究欠发达地区社会组织去行政化改革的较少；研究行业协会商会的较多，研究其他类型社会组织的较少。这与地方政府的改革实践有关，也凸显了学界的下一步研究方向。

八、简评

1993年，王颖等人在《社会中间层——改革与中国的社团组织》一书中认为，很少有人关注社会组织。十年之后（2003年），有人认为，社会组织研究在我国具有显学地位[35]（P1-3）。这说明，在短短的十年内，学界关于社会组织研究取得了很大进展。事实上，目前关于社会组织研究的文献呈井喷式增长，其中许多涉及社会组织行政化问题。以上分析不免有挂一漏万之嫌。从研究队伍上看，高校、社科院系统和党校系统都有关注社会组织行政化问题的学者，他们分属于政治学、社会学、管理学、法学等学科。民政部门的部分官员也对社会组织行政化问题进行了研究，撰写了一些论著。甚至境外资助机构对中国社会组织行政化问题也给予了关注，它们通过资助、培训、访学等方式推动有关研究。从研究方法上看，除定性分析方法外，定量分析和实证分析也被运用于社会组织行政化问题的研究，相关问题的研究方法多元化趋势越来越明显。

从研究结果上看，学者们都不否认官办社团和半官办社团的存在，但是对于社会组织行政化的根源、社会组织行政化的弊端等重要问题仍存在不小的争议。如前所述，许多学者认为，双重管理直接导致社会组织依附于政府，但是，也有学者认可双重管理的正向功能。陈剩勇等指出：“许多学者认为，对社团实行登记管理和业务管理的双重管理体制，严重阻碍了社团自治功能的发挥，人为地造成政、社不分，阻碍了公民社会的发育和发展。但是，这种表述表现出太多的先入为主的自由主义色彩，而缺乏经验的足够支撑。” 根据温州商会发展的经验，纯粹从抽象的业务主管单位推导出它会影响行业组织的自主性的结论，未免过于简单，“业务主管的设立实际上对行业协会的发展有着正向的功能”[32]（P156-157）。吴锦良等认为，业务主管单位不会明显影响社会组织的自主性[36]（P258）。李本公等认为，要进一步强化业务主管单位的职能，在社会团体审批、日常监管、行政处罚方面给予业务主管单位更大的权限[37]（P411）。

有学者认为，政府成立社会组织容易导致政府直接管理社会组织，从而加剧了社会组织的行政化色彩。“政府在社会组织中部门主导性越强，组织运作与政府部门关系越密切，官办色彩越严重；反之，发起方比较广泛，有较明确的社会目的，则可能有更多的社会运作因素。”[3]（P194）但是，另有学者认为，社会组织的产生路径与其自主性之间没有必然的联系，政府决定的社团成立方式并不必然意味着这些社团将没有自主性[36]（P258）。

有学者认为，社会组织的财政依赖倾向是其独立性差的主要原因。“资金由谁投入及对人员的管理权是决定一个单位是政府办还是民办的最基本因素。政府办就是政府投资设立。其主要含义为政府从国家财政中拨付直接进行的投资，并进行包括立项审批、勘察设计、组织协调管理或单位领导的任免、单位编制的核定、财政补贴等行政和经济行为。政府对投资项目和投资设立的单位能够产生直接影响和重要作用，实际上是充当投资项目或设立单位的保护人、代理人、扶持者和管理者的角色。”[38]（P9）但是，另有学者认为，社会组织的财政依赖与组织依赖之间没有必然的联系。“社团自身的独立性同社团的经费来源没有直接的关系。我们不能从社团的大部分经费来自政府部门而简单地推断社团的独立性很小，也不能仅仅根据社团的大部分经费来自社会而认为社团的独立性很大。”[17]（P126）

在理论界，对社会组织行政化的弊端尚缺乏统一的认识。不少学者认为，社会组织行政化是在经济体制改革不到位、政治与行政体制改革缓慢的特定条件下形成的一种畸形的非常态现象，是社会组织良性发展的主要制约因素。然而，一些学者认为行政化对政府和社会组织都有有利的一面，在一定程度上是一种双赢的制度安排。

有学者认为：“官民二重性赋予中国社团组织以极大的活力，并有助于在政府、社团以及社团成员三方之间达致一种可能的正和博弈状态。”[39]

有学者认为：“对政府的资源依赖并不必然导致民间组织自主性的缺失，相反，有效的政府资源支持恰恰可以帮助民间组织找到自身的组织身份。”[36]（P260）

有学者认为：“‘官民二重性长期共存于组织之中，既是我国非营利组织最大的特点，也是其最大的优势，是任何一个非营利组织都必须去面对的问题”，“‘官民二重性是我国非营利组织的特殊性的集中体现，不能盲目地呼吁减少官方投入，脱离政府控制，而要尽可能地结合政府的资源优势来发展自己。”[40]（P342-343）

有学者认为：“政府加强对社会组织的控制与监管，包括对社会组织的成立、人员组成、资源筹集和服务内容等加强控制。这种路径虽然将国家的意志渗透到社会组织中，但可以让社会组织在成长的过程中拥有更多的资源和合法性，对于社会组织的成长具有推动作用。”[41]

基于这种认识，一些学者反对去行政化改革。这说明，凝聚社会组织去行政化改革的共识，寻求去行政化改革的最大公约数较为困难。

上述研究具有较高的学术价值，是后续研究无法回避的理论资源。如果说任何后续研究都须站在“巨人的肩膀”上，那么，上述学者的理论贡献就是这里所说的“巨人的肩膀”。但是，这些研究还存在一些值得改进之处：

第一，由于许多学者是在论述相关问题时涉及到我国社会组织行政化，因而多是从某个层面分析我国社会组织行政化，研究不够深入，尤其是专题研究我国社会组织行政化问题的论著很少。

第二，社会组织行政化问题已成为一个多学科共同关注的理论问题，研究方法和结论体现了不同的学科背景。由于缺乏对多学科亮点的总结，关于社会组织行政化的问题有“碎片化”的倾向。

第三，从表面上看，社会组织行政化问题是一个“老生常谈的话题”，但是研究尚停留在资料介绍和描述性分析的水平上，缺乏严谨的理论框架和系统的理论创新，对一些重大的理论问题仍缺乏明确答案。比如，如何以清晰的逻辑和确凿的证据揭示社会组织行政化的负面影响，以凝聚改革共识？不是政府部门的组织却行使行政职能，没有自治性的组织却行使利益代表功能，这一反常现象存在的历史和现实基础是什么？衡量中国社会组织行政化程度的评价指标是什么，如何从国际角度透视中国社会组织行政化问题？以行政命令的方式推行社会组织去行政化改革是否具有可持续性，如何理解社会组织去行政化改革的动力？一些社会组织批评行政化，但又在实践中主动向政府部门靠拢，如何理解这一悖论？如何平衡政府管理权与社会组织自治权，走出“一放就乱，一乱就收，一收就死”的治乱循环？这或许是学术界需要进一步研究的重大理论问题。

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责任编辑 王 飞