激励企业创新的财税政策评析与建议

郭佩霞　胡彬

（西南财经大学，成都610074）

激励企业创新的财税政策评析与建议

郭佩霞胡彬

（西南财经大学，成都610074）

内容提要：我国2011年以来的财税扶持政策对激励企业创新起到了良好作用。但是，现行以财政投入为基础、以所得税优惠为主的周期性扶持政策零散而具偏向性。财政研发投入不足、注重“事后”激励的税收优惠以及政府创新性采购操作性不足致使政策益处难以惠及初创期企业；资源投入区域结构失衡、主体结构与阶段性偏差影响创新能力可持续性；研发要素激励不足致使创新障碍难以化解。今后需要以扩大财政扶持资金规模、实施分类扶持、调整创新基金评审标准、放松税收优惠政策适用条件来增强对前端研发与后端成果转化的扶持；通过增强西部省区创新资源投入、淡化创新主体的资质认定机制、扶持创新服务性机构、健全风险投资与人力资本激励来解决政策结构性缺陷；借助构建信息共享平台与建立部门间政策协调联动机制降低政策系统性不足之弊。

企业创新激励财税政策

破除体制机制障碍、营造有利于创新型企业发展的政策制度环境，以科技创新带动就业、实现产业结构调整与升级是我国2015年政府部署的一个重要工作。可以说，“创新”构成了我国当下应对经济增长速度换档、结构调整阵痛叠加压力的关键引擎。就创新而言，虽然对企业来说，它意味着市场竞争力增强、经营利润增长等诸多益处，企业本身具有创新的内在动力，企业也应是科技创新的主要载体和媒介。但是，技术创新带有一定的公共品属性，创新外溢性会引发“搭便车”现象，再加上创新过程的高风险性、结果的不确定性及信息的不对称性，企业创新的动力会因此弱化。所以，通过财税政策设计矫正“市场失灵”，降低企业创新成本、弱化研发风险、提高研发收益，填补创新投入带来的私人收益与社会收益差距，是各国政府激励企业研发的根本之道。

一、现行扶持企业创新的财税激励政策及特点

我国在创新驱动战略下，2011年以来密集出台了一系列扶持企业创新的财税政策去激发企业的创造活力，包括：加大研究与试验发展（R&D）经费投入力度，借助科技型中小企业技术创新基金、产业技术研发资金等专项资金重点支持企业技术创新、改善融资环境和开拓国内外市场，并鼓励地方政府增强对孵化机构的软硬件设施投入；改进政府采购编制和项目预留管理，加大政府采购对科技创新产品的扶持，扩大科技创新企业市场份额；中央财政预算安排专项资金用于引导和支持企业创建自主品牌，促进地方特色产业企业品牌发展与技术进步；对科技企业孵化器、科技园、创新示范区等实施多样化的税收优惠政策以降低企业科技创新成本，例如给予技术人员和管理人员的股权奖励可在5年内分期缴纳个人所得税，有限合伙制创投企业投资于未上市中小高新技术企业2年以上的可享受企业所得税优惠，对5年以上非独占许可使用权转让参照技术转让给予所得税减免优惠，对中小高新技术企业向个人股东转增股本应缴纳的个人所得税允许在5年内分期缴纳（税总发［2015］146号）；扩大企业研发费用税前加计扣除范围（财税［2015］119号）；推进股权和分红激励、职工教育经费税前扣除、科技成果使用处置和收益管理改革（国发［2014］49号、中发［2015］8号）；技术改造项目享受贷款贴息（中华人民共和国主席令第69号）；降低中小企业信用担保机构的成本，增加抵扣项目（财税［2012］25号）；对外资研发中心进口科技开发用品免征进口关税和进口环节增值税、消费税，继续对内资研发机构和外资研发中心采购国产设备全额退还增值税（财税［2011］88号）；增值税一般纳税人销售其自行开发生产的软件产品，按17%税率征收增值税后，对其增值税实际税负超过3%的部分实行即征即退政策（财税［2011］100号）；单位和个人（包括外商投资企业、外商投资设立的研究开发中心、外国企业和外籍个人）从事技术转让、技术开发业务和与之相关的技术咨询、技术服务业务取得的收入，免征营业税（财税［1999］273号）；轻工、纺织、机械、汽车四个领域重点行业企业2015年1月1日后新购进的固定资产（包括自行建造），允许缩短折旧年限或采取加速折旧方法（财税［2014］75号、财税［2015］106号）；国家需要重点扶持的高新技术企业减按15%的所得税税率征收企业所得税（国税发［2008］362号）；简化高新技术企业所得税优惠政策备案程序，切实降低办税成本（国家税务总局公告2015年第76号、税总函［2016］74号）；一个纳税年度内，居民企业转让技术所有权所得不超过500万元的部分，免征企业所得税；超过500万元的部分，减半征收企业所得税（国税函［2009］212号）；在天津等15个试点区域内实施为期两年的税收优惠，对技术先进型服务企业减按15%税率缴纳企业所得税，职工教育经费不超过工资薪金总额8%部分据实水平扣除，超过部分准予在以后年度结转扣除（国函［2016］40号）。

从以上政策措施来看，我国现行已初步形成了以财政投入为基础、以所得税优惠为主、愈加重视流转税优惠的创新财税扶持体系。而且，相对于前期政策而言，2014年以来出台的创新扶持措施，无论是政策覆盖范围、支持力度，还是扶持方式，都有了显著改进，如临床试验费以及研发成果的论证、鉴定、评审、验证费用由原来的不允许扣除变为允许扣除；工薪、仪器设备、模具、工艺装备的扣除范围变宽等等。

总体而言，在激励创新上，我国财税政策演变呈现出下述趋势：税收优惠由强调税额优惠方式向税额式优惠与税基式优惠方式并用转变；财政创新基金使用借助绩效考评机制，逐步由前端管理转向过程与结果挂钩管理模式；政策扶持由降低研发费用向降低创新成本与优化企业融资环境、改善公共技术平台等创新服务条件转变；创新激励环节由注重研发阶段向研发、生产、营销等阶段拓展。

二、现行扶持企业创新的财税激励政策缺陷

激励创新财税政策的种种转变，确实在一定程度上营造了促进企业科技创新能力提高的环境，也带动了社会资本对创新的投入，这无疑对企业创新起到了良好的激励功效。但是，财税扶持措施还是表现出下述显著的特征：其一，扶持资金总量虽然呈上升趋势，但是，投入强度不足的状况并没有得到根本缓解。根据《2014国家创新指数报告》，2013年我国R&D人员数量居世界之首，R&D经费投入强度也首次迈入2%时代，达到2.01%，但与日本（3.49%）、芬兰（3.32%）、瑞典（3.30%）、以色列（4.21%）和韩国（4.15%）等国家相比，还是存在不小的差距。其二，税收优惠政策支持具有偏向性，较多强调对特定主体、特定区域的扶持，至于研发行为激励，虽然也有相关政策做支撑，但是，以主体身份认定作为能否享有税收优惠的判断标准，依然是现行税收优惠政策的基本特征。其三，财税支持措施虽多，然而较为零散，且多为周期性政策，财税与金融、科技、教育部门间政策协调联动较弱，政策支持系统性不足。

创新财税政策上述特征的存在，客观上也造成了政策对创新行为的激励效用弱化。进一步分析政策缺陷，具体表现如下：

（一）政策益处难以惠及初创期、成长期企业

创新活动面临高风险及不确定性。只是，对不同的市场主体而言，创新行为带来的风险不同。从企业生存与发展能力出发，发展较为成熟的企业应对创新风险的能力较强。但是，从创新驱动力与活力来看，处于创业期与成长期企业总体上表现较为突出，然而，此类企业面临的风险、创新的障碍也最高。因此，从理论出发，政策支持应向创业期、成长期创新主体倾斜。但是，现行财税扶持政策设计对创业期、成长期企业不利。

首先，覆盖面较广的税收优惠政策属于“事后”激励。我国当前税收优惠属于以所得税为主的激励，这意味着企业能否实际享有税收优惠并借此降低研发成本，需要建立在盈利基础上。而创业期、成长期企业通常盈利不多甚至处于亏损状况，因此，该类创新主体实际上能够获得税收减免空间有限。而且，从税收优惠方式来看，创业期、成长期企业因为盈利不佳，其从政策中获益较大的主要在于税基式优惠，然而，现行政策在亏损弥补、提取技术开发准备金、延期纳税、加计扣除等方式上运用有限，典型的表现是：（1）2012年我国享受研发费用加计扣除的企业仅有2万余家，研发费用加计扣除减免税共计298.48亿元，力度上虽然高于2009年的185.06亿元，［1］但与当年税式支出总额相比，研发费用加计扣除减免税数额有限；（2）最新出台的技术先进型服务企业职工教育经费超过工资薪金总额8%部分准予在以后年度结转扣除政策，实施范围仅限于15个试点区域……。另外，从政策设计来看，现行税制侧重于单一研发主体的创新支持，创业期、成长期企业虽也采用独立研发模式，但囿于资金、人力等多重因素制约，多主体合作研发模式日渐成为企业降低创新风险与成本的普遍选择，无奈的是，现行激励政策尚未适应研发模式转变适时做出调整，这对于初创期、成长期企业来说显然不利。

其次，财政研发经费投入偏向于研发成熟企业类型。除了税收优惠政策，我国财政对企业科技研发予以扶持的另一个重要路径在于资金注入。在诸多科技专项资金中，科技型中小企业技术创新基金（以下简称创新基金）因为在引领、带动企业科技创新上具有独特作用而备受业界关注。就创新基金扶持的研发主体而言，政策明文规定主要用于创业期企业。但是，创新基金需要基于项目方可申请，为确保资金安全与投入产生良好效益，对项目进行评选时，企业财务效益构成了判断项目是否予以资助的重要指标，这客观上使得不少起步阶段的研发主体被排斥在政府关照范围外。因此，即便是面对创业期企业的专项创新资金，也更侧重于对发展较为成熟的创新成果的激励。至于其他科技研发财政资金投入，更是注重技术成熟性、市场空间、财务盈利水平。如此一来，财政科技研发投入难免存在“扶强不扶弱”之瑕。

再次，政府采购对初创期企业扩大市场份额贡献不足。通过政府采购帮助研发主体扩大产品市场份额是各国激励创新的一个有效方式。我国当前政府采购制度设计，同样对创新产品实施倾斜措施。只是，政府采购扶持政策成效有限：据兰飞、李扬子对武汉市东湖高新技术开发区“大光谷”科技小微企业的调查，只有14.41%科技企业享受到该政策。［2］究其原因，政策效力不足一是由于政策多从宏观层面设计，缺乏具体操作与实施细节使得制度难以落实；二是“公平竞争”毕竟是政府采购的基本原则，创业期和成长期企业在产品质量、技术稳定性、产品价格、售后服务等方面无法与实力雄厚企业竞争，通常在竞标中处于下方，这也导致政策对扩大初创期企业市场份额助力不大。

（二）资源投入结构性缺陷影响创新可持续性

创新是一个涉及技术研发、产品销售等多主体联动的系统，部门、区域之间能否协整运作，直接影响创新能力的可持续发展。因此，理论意义上，创新资源投入也需要保持一定的结构合理性。据此考察我国现行资源投入状况，尚存在不少制约创新能力可持续发展的结构性缺陷。

首先，资源投入区域性失衡影响创新可持续性。根据科技部公布的《2013年创新基金年度报告》，我国2013年中央财政共计安排创新基金47.36亿元，得到资助立项项目6446项，从项目的区域分布特征看，虽然内蒙古、新疆、新疆兵团、宁夏、青海、甘肃、广西、西藏、贵州、云南10个西部地区以及海南立项数量达到1230项，创下历史新高，但其立项数只占立项总数的23.07%，支持金额83977万元，仅为创新基金支持总额的16.4%，而当年仅江苏省的立项项目就有372项、资助金额44176万元。资源投入的地域非均衡性，虽然与各省区创新能力差异有关，但是，这种非均衡性必然最终通过市场供求系统等传递路径制约东部省份创新的质态优化和动态升级。

其次，资源投入主体性结构缺陷制约创新活力。创新既是技术研发过程，也是融资与各类服务供给过程，研发工作的繁琐性使得很多中间活动需要外包，因此，营造良好的创新环境，包括融资条件、中介服务机构、信息平台等均是创新活动顺利开展的必要条件。我国近年来也尝试加大力度推进与改善企业创新的整体环境，可是，大半投入资源还是聚集于技术研发本身，资源对中介类服务诸如风险创投、法律咨询、税务申报、会计与知识产权、人才培训与招聘等支持较为薄弱。根据科技部公布的创新基金预算执行报告，2013年面向中小企业公共技术服务机构补助资金是5亿元，占创新基金预算总额的10.56%，而技术创新项目（首拨款）资助额25.5463亿元，占预算总额53.94%；从支持方式看，贷款贴息、投资保障、风险补助类投入共计4.0447亿元，占计划支持金额的比重分别是3.99%、2.02%、1.89%。因此，从实际情况看，我国当前对直接服务于创新企业的风险创投、融资担保、法律、会计等服务机构的培育还处于起步阶段，这客观上使得企业研发存在的融资难题等不易化解。

再次，资源投入阶段性缺陷影响创新市场化进程。一般来说，从创新与生产流程来看，企业创新面临障碍较多、困难较大的阶段是科技研发和成果转化过程。因此，有效培育企业科技研发能力和创新成果市场转化能力，应是政府扶持的关键所在。但是，从现有资源投入环节来看，我国对创新的扶持重在突出科技创新能力培育，相比之下，科技创新成果市场转化方面的促进力度不强：2014年全国技术市场成交合同金额（8577亿元）没有超过9000亿元；［3］享受到科技成果转让扶持的企业不足14%；［2］北京中关村服务于生产力促进、技术转移的机构数量不到250家，而园区内企业数高达45000多家。［5］

（三）研发要素激励不足致使创新障碍难以化解

人力资本、设备等都是研发不可或缺的要素，对研发要素予以扶持是激励创新行为的基本要求。正如前文所述，随着我国加计扣除、加速折旧税收优惠政策的拓展，现行制度对创新要素的支持力度越来越大。但是，不同研发要素得到的政策扶持力度相差甚大。从某种意义上说，现行制度对创新要素的扶持，更多地强调研发设备等硬件方面的投入，其佐证是：《2013年创新基金年度报告》显示，13901个创新基金项目2013年支出的244.2亿元资金，其中仅仪器设备和生产设备购置两项就高达181.05亿元，占比74.14%；税收政策准予实施加计扣除、退税照顾的也主要在于购置仪器与设备。相比之下，人力资本作为创新中最具有活力的要素，现行政策尽管有所体现，但是，支持力度远远赶不上设备投入，以税收政策为例：现行税制对创新人才的照顾性安排门槛较高，仅限于对省级以上政府发放的“科技奖金”“政府特殊津贴”“院士津贴”免征个人所得税；企业职工教育经费的提取比例不超过工资薪金总额8%仅限于经认定的技术先进型服务企业；个人投资创新型企业获取的个人所得也没有相应的优惠措施。至于研发用的厂房、建筑物、土地等不动产，除了非营利性科研机构自用的房产、土地免征房产税、城镇土地使用税外，其他优惠不多。因此，基于研发要素激励，解决要素激励的结构性缺失，仍然是今后制度完善的方向。

三、激励企业创新的财税政策完善方向与建议

承上言，我国财税政策存在的种种缺陷，显然制约了制度对科技创新的激励功效。今后要促使政策功效充分发挥，需要在制度设计上做出调整和完善。建议基于创新规律与研发主体需求，按照下述方向逐步修正、完善现行创新激励政策，具体包括：

（一）增强前端研发与后端成果转化的制度激励

现行财税政策益处难以惠及初创期企业，反映了制度设计层面对前端研发培育关注不足的缺陷。鉴于此，从培育创新能力出发，可考虑通过以下调整来增强初创期企业的政策受益程度。

首先，扩大财政扶持资金投入规模，实施分类扶持政策。财政资金注入相对于“结果”导向型税收政策而言，更加契合初创期企业研发资源紧缺的特点，它能够让初创阶段企业享受到比税收优惠更大的益处。因此，增强初创期企业受益程度需要更多地依赖财政资助。为此，建议增大各专项资金的投入规模，扩大财政专项资金覆盖面，尤其是加大面对初创期的科技型中小企业创新基金规模，提高项目资助比例。在此基础上，适当调整和完善专项资金管理方式，针对不同企业状况实施分类资助方式，如针对初创期企业可适当加大无偿资助比例，对成长期企业更多落实阶段参股、跟进投资、风险补助和投资保障方式，尝试运用偿还性资助（若资助项目成功，从产品利润中返还资助资金；若因技术、市场原因项目失败，无须偿还）方式增强资金使用效率。

其次，调整创新基金评审标准，建立创新失败补偿机制。针对现行项目评审需要财务效益指标作为评价标准致使初创期企业受益弱化，今后评审项目是否予以资助时，可适当修改评审办法，更多突出项目的创新性指标，弱化财务效益指标，尽量为创新前端过程创造机会公平的条件，通过调整评审标准为创业期企业营造更为宽松的创新环境。同时，考虑到初创期企业创新风险大、失败机率高，可在创新基金中引入创新失败补偿机制，对于技术研发失败、成果转化失败的企业，财政直接进行补贴，补贴数额可为一定比例的研发投入与成果转化支出。

再次，放松、扩展税收优惠政策条件与适用范围。税收优惠政策虽属于终端产出激励制度，研发主体在企业初创阶段确实难以享受到减免待遇，但是，时间递延机制可以在一定程度上让企业在以后的纳税年度中享受到减免税待遇，因此，针对研发费用加计扣除等优惠政策，应给予初创期企业更为充裕的时间照顾，如对没有应纳税所得额或尚未盈利的创新型企业，其研发投入可按规定预先申报税收减免，等到企业进入盈利期后允许其进行结转扣除；对创新失败的损失额，也可允许企业在以后年度内无限期地抵免应税所得额。此外，鉴于当前以独立研发主体为激励重心的税制设计与初创期企业日渐盛行的合作协同创新模式存在偏离，可以在税制设计时，更多引入瞄准合作创新模式的扶持机制，通过制定专门的合作创新模式税收优惠政策加大企业受益程度，进而促成创新资源与要素有效突破壁垒、以合力增强创新成效。

当然，需要指出的是，初创期企业创新难度较大的时期，除了前端研发阶段外，另一个比较普遍的难题是科技成果出来后的市场转化阶段。这实际上也是我国科技型企业研发所面临的关键障碍之一。所以，加大财税政策对科技成果转化的支持是今后制度完善的另一个方向。为此，可尝试调整政府采购创新产品的激励制度，建议：督促各级政府出台具有可操作性的创新采购实施办法，确保政策精神能够落到实处；在此基础上，建立政府采购首购补贴制度，对购买国内企业首台（套）自主创新产品（设备）的国家机关、事业单位、社会团体，可按照购买价格的一定比例予以补贴。同理，财政也可建立创新产品采购专项补贴，对购买国内首台（套）自主创新重点产品（设备）的企业与个人，给予购买价格一定比例的奖励，通过补贴机制引导市场主体的采购行为，从而扩大创新产品市场份额、推动成果市场化进程。

（二）均衡区域性资源投入与修正扶持主体偏差

如前所述，我国在激励企业创新上存在资源投入的区域结构失衡问题，这种失衡必然从长期影响创新能力可持续性发展和产业升级、经济结构优化。因此，今后在资源投入时，需要均衡区域间配置结构。考虑到西部省区整体创新水平较差、资源投入也有限，可适当增加西部省区的资源投入规模。为此，一是有必要加大当地孵化园、科技示范区、高新产业园等创新平台建设，通过资助创新类培训与科技比赛等传播创新文化、引导创新资源对接；二是优化创新基金为代表的专项资金区域结构，提高专项资金在西部省区的扶持力度，确保资金以年10%增长率增长，尤其是加大对西部现代农业项目、环境治理项目的培育；三是给予西部省区一定的税收优惠政策调整权限，允许地方政府在一定幅度内自行上浮创新优惠税率、研发费用加计扣除率或延长抵免结转年限；四是加大西部特色产业集群建设力度，通过培育特色产业集群吸引创新资源流入以增强创新能力建设。

当然，在资源投入区域性失衡外，我国财税创新资源配置上也存在显著的主体结构偏差。鉴于主体结构偏差主要表现为两个方面——多以企业资质认定作为享有税收优惠政策依据以及重视研发技术主体而轻创新服务主体，今后修正资源投入主体结构偏差，需要重点解决好优惠政策受益主体的科学合理认定问题。建议一是淡化创新主体的资质认定机制，以研发行为作为是否享有优惠政策的判断依据。这意味着优惠政策设计需要由资质认定、范围认定转向以创新要素为取向，如对研发主体所拥有厂房、建筑物等不动产免征营业税、房产税、城镇土地使用税等政策，不应以企业是否在大学科技园与孵化器为准，而应面向所有研发主体，不论其是否在科技园与孵化器内；二是增强对创新服务性机构扶持力度，健全风险投资激励政策。法律、会计、知识产权、培训等服务虽不属于创新核心业务，但是，此类专业服务的提供能够避免研发主体为诸多繁琐外围工作所包围，它们对缩短研发周期、推进科技成果市场化等具有不可忽略的作用。培育创新服务机构实际上是为创新活动营造良好的外围环境。因此，建议国家积极运用经费补助、财政贴息、税收优惠等手段对创新服务体系给予一定的扶持。其中，特别需要强调的是，风险投资、保险、担保机构对创新主体发展具有融通资金、弱化风险、容许创新“试错”等多种特殊功能，借助财税政策工具引导和激励风险投资应是制度完善的方向，今后可以考虑对投资于创新企业的风险投资企业取得的投资收益，一律免征企业所得税、风险投资亏损结转期限予以延长或允许将亏损用于抵免风险投资企业其他投资的资本利得、对风险投资企业实行再投资减免或退税优惠、对保险公司的科技保险收入免征相关税费、对为创新企业提供服务的担保机构可加倍税前扣除风险准备金。

（三）强化人力资本的税收激励机制

人力资本是最具活力和创造力的创新要素。利用税收工具肯定并强化创新人才的劳动是各国激励创新的基本做法。鉴于我国现行税制对人力资本要素倾斜力度不足，建议通过放宽优惠政策享有条件来增强制度的激励功效：一是政府发放的“科技奖金”“政府特殊津贴”“院士津贴”免征个人所得税条件，由“省级以上”调整为“县级以上”；二是“职工教育经费不超过工资薪金总额8%部分据实水平扣除，超过部分准予在以后年度结转扣除”政策适用范围，由现行15个试点区域拓展到全国；三是个人用于对非关联的科研机构和高等学校研究开发新产品、新技术、新工艺所发生的研究开发经费资助准予全额税前扣除。

（四）构建信息共享平台，增强部门间统筹协调

我国创新扶持性政策虽多，但零散与协作不足不仅削弱了政策激励功效，而且，也导致政策管理存在资源浪费与成本高昂问题。对此，需要强化部门间统筹协调予以化解，建议建立部门间政策协调联动机制，由科技部门或财税部门牵头，联合发改委、知识产权等相关部门组成协调机构，统筹安排部门间政策协调。同时，也可以构建由创新主体、科技部门、财税部门等参加的信息共享平台，实现企业研发情况与财税扶持信息的有效对接，既方便企业从平台上及时获取相关政策规定，又便利财税、科技等主管机构审核企业研发投入、政策受益情况，借此降低政策运行、管理成本。

〔1〕科学技术部发展计划司.中国区域创新监测数据2013 [R].科学技术文献出版社,2015.

〔2〕兰飞,李扬子.支持小微企业科技创新的财税政策效果分析与对策[J].税务研究,2014(3):21-24.

〔3〕中国科学技术发展战略研究院.国家创新指数报告2014[M].北京:科学技术文献出版社,2015.6.

〔4〕中华人民共和国科学技术部.国家重点园区创新监测报告2014[M].北京:科学技术文献出版社,2015.7.

〔5〕郭佩霞.促进创新型中小企业发展的财税政策取向[J].税务研究,2011(6):10-15.

【责任编辑王东伟】

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1672-9544（2016）05-0016-07

2016-03-08

郭佩霞，财税学院教授，经济学博士，研究方向为财政理论与实践；胡彬，财税学院在读硕士研究生，研究方向为财政理论与实践。