地方政府大部制改革困境及破解对策

左奕

摘要：2013年中央新一轮大部制改革方案的实施，促进地方政府进一步往大部制方向推进。通过对国内各地大部制改革代表案例研究，通过对地方层面政府大部制改革存在的诸多问题的分析，分析出地方大部制改革要进一步深入开展，应该创新政府人员分流机制、注重政府改革配套设施建设、加强构建政府内外协调机制等。

关键词：大部制；地方政府；改革；利益调整

一、大部制改革的内涵

2008年第十一届全国人大一次会议通过国务院机构改革方案，正式拉开了我国大部门体制改革的帷幕。到2013年中央大部制改革进一步深化，随着中央层面农业部和水利部合并成大农业部，铁道部并入交通运输部等一系列措施的实施，地方改革也将继续进一步往大部制方向深入。大部制的本质是围绕三权分立的合理划分而进行的政府部门的机构调整和职权重新划分。通过促进实现决策权、执行权和监督权的相互制约和相互协调关系，更好的解决政府部门分立、政务资源分散浪费、公共服务质量低下的问题。

基层地方政府作为直接向公众提供公共服务、处理具体公共事务的机构，如何积极有效的通过开展大部制改革调整机构设置和优化体制机制显得尤为关键。从地方层面来看，第一阶段的全国省级机构改革是从2008年10月中央批复上海市改革方案开始，2009年4月份全国超过50%的省市，都已经开始了机构改革方案的实施。[1]

二、地方大部制改革的困境分析

（一）合并后大部门内部的统一管理问题。在合并前，各个机构分别有自己的组织文化和目标，合并后的分部门各自为政，既没有经过协调形成统一明确的大部门运行机制和组织文化，也没有明确分配分部门的职责分工，致使合并后的大部门职能转变远没有到位。比如深圳有个市直机关下的两个部门同时向深圳市社科院申请了开展内容相近的项目规划，由于该项目由社科院内不同工作小组受理，一直等项目规划做一半才发现做重复了。

（二）部门精简后人员分流困难。湖北随州市长李红云表示，在机构改革过程中，职能整合还不是最难的问题，最难的是怎样消化现有工作人员。从深圳和顺德等地在处理富余人员分流的问题上来看，都是秉持着级别不变和待遇不变的原则，一般采取带职分流等办法，定编定员后，将超编干部安置在新设的事业编制的机构、相关企业或者行业协会，但是事实上这些机构接纳这些人员的能力有限。从顺德的实践来看，为了解决中层领导的就业问题，就通过将部门内一个科室拆分成两个或以上的科室来创造出职位。显然，这又会造成科室之间职责不清、交叉管理等问题，也大大降低了行政效率。

（三）下改上不改，与上级衔接困难。在实践当中，条条干预十分严重，同一个体系内的官本位和部门本位主义的倾向还是十分明显，表现为上级业务部门通过政策性文件、责任目标考核、资金项目审批、评比表彰、创优、达标验收等这些渠道对下级部门机构编制施加压力。

比如随州在大部制过程中，其原来的农村技术推广中心因为只在农业局一个科加挂了牌子，没有按照省里的要求设置成一个副处级机构，因而其对口上级部门少拨了450万的新农村沼气改造计划经费。在顺德大部制改革后不久，经顺德区请示后，顺德区政府最后决定在社会工作部加挂统战部牌子。

（四）配套制度设施跟进缓慢，大部门职能转变不到位

1、社会组织发育不成熟，难以承接政府部分执行职能。政府瘦身就必然要分流出一部分管理职能让社会和市场相关组织机构承担，但是目前这些社会单位的能力无法完全承担政府分离出来的管理责任。该问题在深圳大部制改革过程中显现得尤为明显。

2、相关法律制度建设跟进不到位。就目前而言，相关部门并没有颁布相关的对于如何确立部门权力三分体制的确立、权责分配、机构设置、改革程序等方面的法律法规。也没有将调整后的部门机构设置以法律的形式确定下来。这些是造成改革过程中随意性增强，制度的实际操作性不大，难以跳出机构“精简——膨胀——精简”怪圈的原因。[2]

（五）政府部门权力格局调整不彻底。改革过程中的权力格局调整范围并不全面，一些部门的王牌业务很难被触及。深圳政府大部制改革方案起草过程中，有人建议将政府规划与土地审批职能分开，也就是将国民经济和发展规划、城市发展规划和土地利用规划合并到一起，但是由于情况复杂此提议最后被否决了。在富阳改革实践中，市政府仍设立农业副市长、工业副市长等分管副市长，各自分管相应的部门，没有实现专委会主任的独立负责制，没有完全打破传统的分工体系。

三、破解地方大部制改革困境的对策

（一）重塑公务员价值观，提升行政文化水平。通过重塑公务员价值观，提高公务员社会责任意识、奉献精神，培育公务员公仆意识。一方面，官员们就会减少由于改革影响带来的抵触情绪，理解并逐渐接受大部制改革措施，增加改革的积极性与参与性。另一方面，公务员具备了为民服务的责任意识，就会积极的接纳重组后新的科室文化，有利于减少部门摩擦和矛盾。

（二）完善我国法治体系。从国内外的改革实践当中，我们总结出高水平法制层次是确保大部制改革过程平稳进行和改革成果继续保持的关键。首先，中央编制委员会应该开始着手制定政府机构改革法，对改革的目的和步骤、机构设置、人员编制作出具体规定。其次，根据地方特色，以法制化形式规范中央集权和地方分权的协调问题。最后，加紧制定颁布机构组织法，积极构建行政组织法制体系，用法律将改革后的机构编制设置、职能配置固定下来，避免出现机构改革的回潮现象，维护大部制改革的连续性。

（三）加强配套设施建设

1、创新人员分流机制，合理分流富余人员。首先，建立公务员培训机制，通过对公务员有针对性的进行职业技能培训，提高他们的就业能力。其次，在一定时期内保留其原有的职级不变的同时，鼓励精简出来的人员加入到相关企业、街道办事处、行业协会等第三部门。最后，给接受分流人员的企业给予一定资金贷款优惠，以激发企业接受机关分流人员的积极性。

2、创新上下级政府之间和地方部门之间协调配合机制。在我国长期存在的条条块块的管理体制的情况下，如何解决好地方政府分级负责和中央部门垂直管理的矛盾和权力划分问题是改革过程中很关键的问题。可采取比如通过政府领导定期出面同垂直管理部门领导会面，共同协商制定工作计划和指导性方案这样的方法，最大限度的避免上级垂直部门以资金扣减的形式影响地方机构设置。

3、完善权责分配体系，健全绩效评估机制。借鉴企业的绩效考核方式，将公共服务等级指标、民生改善水平等指标纳入政府绩效考核指标体系中，形成有推动力的部门绩效考核机制。最大限度的避免部门利益寻租的可能，进而提高政府行政效率、促进政府公正透明。

（四）优化政府职能，加强社会组织职能发挥

1、以职能转变为中心，坚持贯彻行政三分原则。同一个机关、同一批公务员可能往往同时承担着决策权和执行权，造成的结果就是部门在制定政策时优先考虑自身利益。尤其是大部门权力随部门规模扩大而扩大，更需要建立三权分立的职能体系，可以借鉴西方国家的经验，通过设立独立的执行机构，来有效防止权力滥用和遏制部门利益。

2、加快社会组织的培育。政府要在政策、资金、人力资源方面支持社会组织的培育和壮大，积极鼓励社会组织的建立，增加社会组织的数量，为社会组织的发展提供良好的社会环境。

（五）提高政府内外监督水平。随着大部制改革的推进，政府应努力在社会上营造良好的民主氛围，拓宽公民的参政渠道。一方面要加强基层民主建设，利用电子政务平台，实行政务公开制，增加政府行为的公开透明性，重视舆论监督，尤其是新闻媒体等监督，以法律形式确保公众的监督机制。另一方面，可以借鉴其他地方的经验，在政府部门内部将原来的纪检、监察、审计监督类机构整合重组，成立像专门监督委员会那样的大监察系统，并让其在下属具体部门设置派出机构。在政府外部，并且通过政府部门定期向人大述职，接受人大的质询、问责，充分发挥好人大的监督作用。（作者单位：湘潭大学）

参考文献：

[1]陈琳，我国大部门制改革的得失总结与对策初探[J]，甘肃科技，（12）

[2]徐茂，刘书生，对深化地方政府大部制改革的分析[J]，青春岁月，2014（10）