看兄弟省份的区域协调发展

丁和平　苏胜利　李佳婧

它山之石，可以攻玉。区域间发展不平衡、不协调的现象，在全国许多省份均有不同程度表现，是各地普遍面临的共性难题。同时，各地都在推进协调均衡发展方面积极探索，积累了不少破题良策和实践经验。本刊综合整理了广东、浙江、福建、山东、四川、陕西等地相关做法，供广大读者参阅。

广东：“三大抓手”培育新增长极

“珠三角”经济实力在全国领先，粤东西北相对欠发达。广东一直致力于解决区域发展不协调难题，近年来把粤东西北振兴发展提升为全省战略，在发挥“珠三角”辐射带动作用的同时，以加快交通基建、产业园区、城镇化建设“三大抓手”为主要着力点，努力把粤东西北地区培育成新的增长极。粤东西北地区的后发优势开始显现，经济增速快于广东全省和“珠三角”。

粤东做强城市中心集聚效应。粤东地区人多地少，素有对外经商传统，玩具、纺织、陶瓷、电子、不锈钢等传统制造业有较好的发展基础，劳动力吸纳能力较强，在向“珠三角”地区流出人口的同时也从邻近地区补进了劳动力，保持了常住人口的总体稳定。总量大密度大的人口特征、劳动密集型的产业特征以及距离“珠三角”300公里左右承接辐射距离较远的地理位置，决定了粤东汕潮揭地区适合发展成为资源共享、一体化融合的千万级城市群。发展的重点是强化城市群内部的基础设施建设，做强城市中心集聚效应，推动传统产业升级。

粤西做大外围产业集聚。粤西地区产业以临港重化工业为主，属于偏资本密集型产业结构，劳动力吸纳能力不强。一方面，人口密度和城镇化率较低，服务业发展遇到很大“瓶颈”，但工业基础较好，尤其是沿海石化、钢铁、电力等工业布局比较齐备；另一方面与“珠三角”的产业结构差异较大，产业关联性不强，且距离在300公里以上，辐射效应较弱，但拥有良好的港口条件，通道地位十分重要。侧重临港工业，走向临海经济带，是粤西地区的发展方向。当前的重点是加快对外交通干线建设，做大沿海重化工业的外围产业集聚。

粤北发展特色小城镇与资源型产业。粤北山区山多地少，矿产、农林和旅游资源丰富，属资源密集型产业结构。该区与“珠三角”同属于一个生态循环流域，承接“珠三角”的产业转移不但无法在总量上降低排放，而且会造成污染转移，扩散污染面。因此，其定位是“珠三角”的“后花园”和“供氧区”，进一步向“珠三角”输出人口，降低人口密度和工业密度；“珠三角”则通过农产品购买、旅游消费、转移支付、碳交易等方式提升粤北山区的人均收入水平和公共服务水平。当前的发展重点是继续提升与“珠三角”地区的交通密度，大力发展特色小城镇，适度发展资源型产业。

【点评】缩短距离、减少分割、提高密度，是推动区域协调发展的有效路径。广东以“三大抓手”振兴发展粤东西北，促进了资金、技术等要素向周边流动；推进产业园区建设，成为加快粤东西北新型工业化极为重要的载体，实现了“人口出来，产业进去”；加快城镇化建设，推进“中心城区扩容提质”，改变了过去“小马拉大车”的窘境，加速了粤东西北新的区域增长极的形成。

浙江：从“山海协作”到“一体两翼”

浙江经济发展水平一直位居全国前列，但浙西南山区、海岛与高度发达的沿海地区之间的“贫富鸿沟”仍然存在。为弥合地区失衡之“痛”，浙江重点实施“山海协作工程”。前不久，又提出加快构建以四大都市区为主体、海洋经济区和生态功能区为两翼的区域发展新格局。

打造“山海协作”升级版。“山”主要是指浙西南的衢州、丽水等山区为主的欠发达地区和舟山；“海”则指沿海经济发达地区如宁波、绍兴、温州等市。早在2002年，浙江开始实施山海协作工程，推进发达地区的产业向欠发达地区梯度转移，组织欠发达地区的人力资源向发达地区合理流动，动员发达地区支持欠发达地区新农村建设和社会事业发展。此后，先后出台政策文件，发达地区与欠发达地区的65个县（市、区）结成对口协作关系。“十三五”期间，提出要深入实施山海协作工程，丰富协作内涵，完善协作平台，创新协作机制，实施产业平台建设、绿色经济发展、群众增收共享、人才智力合作和浙商助推发展等行动计划。

向都市区经济转型。浙江是县域经济发展最具代表性的省份，堪称强县经济“模范生”。然而随着社会发展，县域经济资源整合能力有限、行政分割造成资源浪费严重等局限性也愈发显现，甚至在一定程度上削弱了自身的区域竞争力。为此，浙江提出由县域经济向都市区经济迈进，在2015年制定实施了杭州、宁波、温州和金华—义乌四大都市区规划纲要，建立健全都市区协调发展机制，引导都市区内部产业转移和园区合作共建，努力在空间布局优化、产业协同发展、生态环境共保、公共服务共享等方面取得实质性进展，探索推进电信服务同城化、金融服务同城化。并明确，力争到2020年都市区经济总量占全省比重提高到70%。基于县域经济向都市区经济转型的强劲实力，浙江有望在更高层面推进区域均衡协调发展。

建设海洋经济区和生态功能区。最近，浙江注重主体功能区和都市区“双轮驱动”，“山”“海”两大主体功能区空间体系首次以“两翼”的形式亮相。海洋经济区方面，提出整合全省港口资源，加强海湾、海岛保护开发，规划建设港口经济圈，大力发展海洋经济，力争到2020年全面建成海洋经济发展示范区。生态功能区方面，扩大重点生态功能区范围，支持衢州、丽水全域建设生态功能区，大力发展生态经济、建设生态城市，全面参与浙皖闽赣国家东部生态文明旅游区建设。

【点评】浙江“山”“海”之间的差距日渐缩小，整体均衡度位居全国前列，“均衡浙江”正在由目标变成现实。如果说“山海协作”是浙江区域协调发展的成功经验，那么“一体两翼”则是在更高层面推进均衡发展的又一抉择。相比于前者，后者更强调未来趋势的前瞻、经济形态的升级、自然环境的约束，其时代特征与创新特质让人印象深刻。

福建：念好“山海经”实现东西联动

福建“依山傍水”，东部海岸线长，内陆多山区。一直以来，以厦门、福州、泉州为代表的沿海地区经济活力强，而以南平、三明、龙岩为代表的山区地市受制于自然地理条件，发展水平较为滞后。从上世纪80年代开始，福建就提出“大念山海经”战略，始终把山海协作发展作为区域协调发展的主题。

“山海”共建产业园区。产业的承接和转移是“山海协作”的重头戏，共建园区则是产业转移的平台和载体。根据规划，福建主要构筑三大共建带：东北欠发达山区共建带以福州大都市为中心，重点发展高优农业、特色农产品精深加工、竹木加工业、休闲观光农业等；闽西南欠发达山区共建带以厦门为中心，重点发展绿色农业及农产品加工业、机械装备制造业等；沿海发达地区共建带，按各地区重点支持的产业目录重点发展。2014年，厦门、龙岩两市共建经济区，正是发挥了厦门在管理、资本等方面的优势，以及龙岩在自然资源、劳动力成本等方面的优势，进而实现两地优势互补、互利共赢。

“山海”共享劳务协作。开展山海劳务协作，可以满足经济发达地区对劳动力的需求，为贫困地区充裕的劳动力资源提供大量的就业机会。为此，福建建立了山海劳务协作对口帮扶制度，福州市与宁德地区、泉州市与南平市、厦门市与三明市和龙岩市、漳州市与龙岩市开展结对帮扶，鼓励被帮扶地劳动力到帮扶地重点企业就业，帮扶地的中等职业学校和技工学校每年要安排一定的招生指标，专门用于招收被帮扶地的学生，并负责推荐其在当地就业。

“山海”共推对口帮扶。福建23个扶贫开发重点县和23个沿海县（市、区）之间建立了对口帮扶关系，帮扶地每年安排一定数额的财政资金无偿支持被帮扶县，辖区内的每个国家级、省级开发区都要与被帮扶县的开发区开展联合招商。此外，安排对口帮扶地区之间干部进行定期双向交流，每年选派专业技术干部到山区挂职担任科技副职，省市每年选派一批优秀教师、医生、科技人员、文化工作者到山区工作一定年限。

【点评】福建沿海、山区两个不同区域板块之间互动频繁，在“山海协作”的大框架下有了一批丰硕成果。需要注意的是，沿海发达地区和内陆山区之间不是单向输入关系，而应该在市场机制作用下实现资源配置的合理化，从而使帮扶双方实现长期合作、共享发展。

山东：“两区一圈一带”趟出特色路径

山东既有由南向北扩大开放、由东向西梯度发展的战略节点优势，又面临东部率先发展需转型、中部崛起散而不强、西部欠发达待突破等难题。近年来，山东省形成系统完整的“两区一圈一带”区域发展格局，探索出独具特色的区域发展新模式。

“蓝黄两区”引领东部转型升级。“蓝黄两区”分别指山东半岛蓝色经济区和黄河三角洲高效生态经济区两大区域发展规划。山东半岛蓝色经济区规划主体区范围包括山东全部海域和青岛、东营、烟台、潍坊、威海、日照6市及滨州市的无棣、沾化2个沿海县所属陆域，定位于打造具有国际竞争力的高端产业、海洋经济聚集区，在创新发展上实现率先突破。黄河三角洲高效生态经济区位于渤海南部黄河入海口沿岸地区，包括东营、滨州和潍坊、德州、淄博、烟台的部分地区，战略定位为全国重要的高效生态经济示范区、特色产业基地、后备土地资源开发区，以及环渤海地区重要的增长区域，做强高效生态经济品牌。

“省会城市群经济圈”带动中部抱团发展。“省会城市群经济圈”以突破济南为着力点，建设成带动辐射淄博、泰安、莱芜、德州、聊城、滨州的大都市圈，总人口3368万，面积52076平方公里，分别占全省的34.8%和33.2%。定位为山东改革开放先行区、转型升级示范区、文化强省主导区、生态文明和谐区，全国重要的战略性城市群经济圈。其主要任务和目标是，加大突破省会城市力度，做大做强省会经济，辐射带动周边区域，优势互补，联动发展，成为山东中西部崛起的战略平台和经济发展新的增长极。规划实施以来，圈内发展迅速，大大缩短了城市差距。尤其是济莱协作区建设加快推进，交通同城化、通信同城化、户籍管理同城化、公共服务同城化等成为现实。

“西部经济隆起带”加速鲁西崛起。在山东西部欠发达地区规划建设西部经济隆起带，包括枣庄、济宁、临沂、德州、聊城、菏泽6市和泰安市的宁阳县、东平县，面积67179平方公里，人口4481万人，分别占全省的42.8%和46.5%。将建设成为具有较强竞争力的特色产业基地、高素质劳动力富集地带、体制机制创新试验区、生态良好的美丽新西部，形成若干竞相发展、各具特色、富有生机、加快隆起的邻边高地，形成邻边经济新高地和全省重要的增长极。如今，“西部经济隆起带”产业转型成效显著。其中，菏泽市牡丹产业化加快推进，德州市进入国家第一批新能源示范城市（产业园区）创建名单，临沂市国际商贸名城建设加快。

【点评】着眼于东中西梯度格局规划“两区一圈一带”，是覆盖山东全省的完整部署。这种架构不仅具有战略性、系统性的特征，还充分考虑了地缘因素、资源禀赋、经济基础、发展潜力等多重因素，找到了差异化、精准化的解题路径。这启示我们，区域协调发展的战略谋划，不能因“大”而失“小”，更不能取“粗”而舍“精”。

四川：“多点多极支撑”增强协调性

2015年四川省GDP为30103.10亿元，其中成都为10912.17亿元，排名第二的绵阳为1700.33亿元，排名最后的甘孜仅217.57亿元。解决经济均衡发展问题，是四川由经济大省向经济强省跨越必须迈过的一道“坎”。为此，四川提出多点多极支撑发展战略。

推动成都经济区领先发展。突出创新驱动和扩大开放，推动全面转型升级，建设现代化、国际化大都市，建成西部金融、物流、商贸中心和具有国际影响力的区域创新创业中心，加快建成西部经济核心增长极，更好发挥引领示范辐射作用。加快推动成都经济区一体化和成都城市群协同创新发展，进一步做大做强全省发展的核心引擎。

加快培育五大新兴增长极。加快建设天府新区，同步规划建设成都天府国际机场空港经济区，打造全面深化改革示范区、现代高端产业集聚区、国家自主创新示范区等；推动川南经济区率先突破，加快川南多中心城市群一体化发展；大力培育川东北经济区，加快川陕革命老区振兴发展和扶贫攻坚，加快建成川渝陕甘结合部区域经济中心；着力打造攀西特色经济区，做大做强钒钛、稀土、清洁能源、康养、旅游等特色优势产业；加快推动川西北生态经济区生态产业化和产业生态化，优先改善和保障民生，优先发展生态文化旅游产业。

发展壮大县域经济。按照县域主体功能定位，加强分类指导，加快培育中小城市和特色小城镇，促进农产品精深加工和农村服务业发展，着力培育一批重点产业园区和特色产业基地，形成一批现代农业强县、工业经济强县、旅游经济强县。加强县域交通、水利、能源、信息等基础设施建设，全面改善县域发展条件。

完善区域协调发展机制。统筹制定和实施五大经济区、四大城市群和国家级、省级重点开发区域发展规划，建立成本共担和利益共享机制，加快推进跨区域基础设施互联互通、产业对接协作、区域协同创新、公共服务共建共享和环境保护联防联控联治。推动统一市场体系建设，建立人力、土地、资本、产权、技术等要素跨区域合理流动机制。

【点评】善弈者谋势。四川强调“多点多极”均衡推进，彰显了掌控大势、“善弈”全局的深谋远略，实现了区域内有限资源的优化组合。数据显示，成都的辐射带动能力进一步增强，川南经济区、川东北经济区、攀西经济区等竞相跨越，县域经济底部基础不断夯实，资源要素正有序进行新的流动和配置，全省“一盘棋”局面加速形成。

陕西：打造差异化板块格局

在陕西三大区域中，关中地区地势平坦、土壤肥沃、气候温和、交通发达，经济水平高且发展速度快，陕南、陕北两大区的经济规模相对较小。近年来，陕西省实施关中协同创新、陕北转型持续、陕南绿色循环的区域发展总体战略，深化板块开发、强化区域联动，着力打造差异化板块格局。

关中协同创新发展。关中地区“十一五”、“十二五”提出的战略分别是率先发展、创新发展，“十三五”提出协同创新发展。关中城市群之间的协同发展主要发挥西安、咸阳、宝鸡、渭南、杨凌等国家级高新区的引领带动作用，促进各类创新要素集聚共享、协同互动，重点发展先进制造、现代农业、现代服务业、战略性新兴产业，打造关中区域创新示范带。此外，西安的龙头核心作用也很重要。西咸新区的创建为城市发展提供了新机遇，以生物医药产业集群和电子信息产业集群为引领的战略性新兴产业高地正在区域内加速形成，这些都将助推关中尽快打造成全国知识创新、技术创新和成果转化的重要策源地。

陕北转型持续发展。“十三五”期间，陕北将实施转型持续区域发展总体战略，打造成全球一流高端能源化工基地。作为能源老区，陕北将坚持能源和非能源产业并重，加快构建多元化产业结构。一是以资源深加工为依托多元并举。矿产资源就地转化，煤、气、油和盐之间协同加工，构建以精深加工为主的高附加值、高技术含量、长产业链、清洁环保型的能源化工产业体系。二是拓宽原料渠道。减少自身能源开发，减少开采成本，多使用外来低价能源，增强抵御能源价格波动的能力。三是主动寻求能源化工技术合作。加强同俄罗斯等能源化工强国进行多方面经济技术合作，用国内外、省内外的先进技术提升本地资源转化的广度和深度。

陕南绿色循环发展。“十三五”期间，陕南将坚持大绿色、大生态、大循环发展理念，培育壮大生态旅游、医药食品、新型材料、装备制造等主导产业，提升循环集聚区综合承载能力，探索生态环境保护、产业发展和新型城镇化融合途径，建设国家生态文明综合改革示范区。一方面将依托丰富的生物、山水、矿藏资源，围绕有色金属、生物制药、绿色食品等优势产业，构建绿色经济运行体系。另一方面，加强基础设施建设，加快高速铁路、高速公路、机场建设，促进陕南经济与外界联通的水平。

【点评】陕西三个不同板块依托各自的发展优势，全力打造差异化发展格局。区域经济协调发展不能“各自为政”，要淡化行政板块结构，减少区域间的隔阂，增强区域间的互动交流，在资源共享、融合发展过程中，实现跨区域、广范围、多层次协同发展。

责任编辑：苏胜利