立法后评估初探

郑薛滋璐

摘 要 近些年来，我国立法主体积极探索提高立法质量的各种方式和途径，立法后评估制度就是其中之一。目前，我国法学界对立法后评估制度的研究尚处于起步阶段，实践的探索和理论研究的空白使得法学界，尤其是立法学界，对此制度的研究价值有普遍的认同。文章以立法后评估制度在我国的引入为写作起点，在综合考察立法后评估制度国内外实践情况的基础上，以《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》立法后评估为例，重点研究立法后评估制度在我国的科学构建，具体包括评估现状、评估主体、评估对象、评估程序等。

关键词 立法后评估 上海市 评估制度 科学构建

中图分类号：D901 文献标识码：A

立法后评估制度在上世纪末始于西方法治发达国家，它的产生来自于人们对优化立法、提高立法质量、节约立法资源的要求。在我国，随着法治建设的不断推进，我国的立法体系不断健全、立法数量大幅度增长，而立法质量的考察则一度成为人们视野中的盲区。有鉴于此，党的十六大提出了“加强立法工作，提高立法质量”的总体要求，十届全国人大常委会也将提高立法质量作为立法工作的重点。新形势下，各地为提高立法质量进行了诸多探索，立法后评估便是其中重要的探索途径之一。

1国内现状及不足

目前，立法后评估在我国仍处于探索研究阶段。由于我国现行的是中央统一领导和一定程度分权的立法体制，存在中央立法和地方立法两级立法权限。基于此我国的立法后评估经历了一个由地方立法实践探索到中央机关充分肯定，再到中央立法践行评估的过程，形成了国家和地方良性互动的发展轨迹。

2000年，山东省人大常委会将“立法回头看”列为工作要点，在法制委员会的牵头组织下，先后对本省《私营企业和个体工商户权益保护条例》、《产品质量法实施办法》、《法律援助条例》和《就业促进条例》进行了立法回头看。2004年，云南省人大常委会先后对本省《邮政条例》、《广播电视管理条例》和《农村土地承包条例》开展了以转换立法工作的视角为切入点、以“透过实践看得失”为主题的立法回头看。2005年，上海市人大常委会开展立法后评估工作，选择本市《历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》作为评估对象。此外，河北、安徽、太原、哈尔滨等地也先后开展了立法后评估的探索与实践。

尽管我国的立法后评估活动蓬勃发展，在实践中取得了一定的成效，而且在未来可预测的一段时期内仍将保持良好的发展势头，但毋庸置疑的是，我国的立法后评估仍处在探索起步阶段，还没有形成统一的制度，实践相当混乱，急需改进。

首先，制度化规范的缺失导致立法后评估活动进行混乱。实践中，我国目前立法后评估制度的各个构成要素，诸如评估主体、评估对象、评估标准、评估程序、评估方法等，各地都存在相当大的差别，尚需进一步规范和完善。一是评估主体的范围较窄，广泛性、专业性不够。目前，各地主要是由人大常委或政府法制部门以及其他政府工作部门组织、开展立法后评估工作，其他社会组织和公民的参与程度不够。上海市立法后评估的具体工作由法制委员会和法工委牵头组织，市人大有关专门委员会、市政府有关部门和有关的区人大常委会共同参加。二是缺乏统一的立法后评估标准。实践中，各地的评估标准不尽统一，各有侧重，有的侧重立法的实效，有的侧重立法自身存在的问题，如某项制度的设计是否需要进一步完善，有的侧重立法实施中存在的问题，如执行某项措施的成本等，直接耗损了评估结果的准确性和可比性。三是评估程序欠缺规范。在具体操作中，往往缺乏必要的方案设计，缺乏必要的步骤和认真的调查研究，随意性较大。从各地的实践来看，目前还没有形成一个普遍认同、共同遵守的操作程序。四是评估方法缺乏科学性，信息不充分。各地的评估方法不尽相同，有的侧重数学分析的方法，有的侧重采用专家组意见的方法。总体上还缺乏科学的方法作指导，信息来源的广度不够，不能保证得出科学的结论。六是评估结论的效力问题也需要进一步思考。理论界有学者主张赋予评估结论以法律强制力，有学者则主张仅肯定其参考价值，还没有形成共识。

其次是法律依据空白，立法后评估活动启动环节存在诸多不足。一是启动的非常规性。实践中，立法后评估常常为既定结论服务，缺乏启动的独立性和常规性。评估主体在评估之初就对立法的未来已有定论，即已做出要修改、废止的结论，这样的前提导致后续的评估过程往往流于形式，评估主体仅仅是围绕已知的、确定的结论来完成最后的评估报告。这样为评估而评估就失去了评估活动本身的意义。二是启动的随意性。实践中，有些地方并没有充分地论证启动立法后评估活动的必要性，而只是在工作需要时临时提出、临时决策、临时行动，这样的“仓促上阵”危害极大，不仅可能造成立法资源的浪费，还可能动摇人们对法律权威性的信仰。我们知道一部立法自其公布之日起，就作为一种行为规范输入到社会中，但它并不是从那一日起就得到了人们的认同，而是需要经过一段时间的理解和消化，内化为人们心中的理想，才开始被信仰。而立法后评估是在对施行中的立法质量存在质疑的前提下进行的，它的任意启动势必对我国法治建设带来负面影响。三是启动时机选取不科学。评估时机选取的是否科学、评估时间是否适宜会直接影响评估结果是否全面和真实。不科学地启动立法后评估可能导致未来立法决策的失误，造成后续立法资源的浪费。实践中，上海市人大常委会对《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》进行的立法后评估，是在该条例施行两年之际进行的。杭州市《服务行业环境保护管理办法》立法后评估工作开始于该办法施行十个月。哈尔滨市针对《哈尔滨市原煤散烧污染防治办法》进行的立法后评估是在该办法实施十个月后开始的。各地启动评估程序的时机有早有晚，对于到底何时开展评估工作并没有给予科学的考量。

2立法后评估的主体与对象

2.1立法后评估的主体

评估主体是立法后评估制度在形式层面的首要构成要素。由谁来组织实施评估，是立法主体、执法主体，还是专门的评估机构或是其他主体，实践领域各有侧重，学术界也尚未形成共识。基于对评估制度科学设计的考虑，我国的立法后评估制度应该建立包括立法主体、执法主体、第三方评估机构（比如中介组织、科研院所、专家组等）、社会公众等广泛参与的、多元的360度评估主体体系。

实践中，上海市的立法后评估就邀请了上海市房地局和上海市规划局两类执法部门的参与，山东青岛的立法质评估也要求各执法部门提交自查报告，这不仅为立法后评估的顺利进行提供了技术支持，也为立法后评估的效率提供了必要的保障。当然，执法主体有可能受部门利益的影响，损害评估的客观和公正，这也是它的弊端所在。

上海市在对《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》的立法后评估工作由市人大法制委、市人大常委会法工委具体组织，市人大城建环保委、教科文卫委，市人大常委会人事代表工委，市政府法制办、市规划局、市房地局、市统计局、市文管委和黄浦区、卢湾区、徐汇区、长宁区、静安区、虹口区、杨浦区、青浦区人大常委会共同参加，并邀请市人大代表和专家参与。

2.2立法后评估的对象

从提高立法质量的角度看，所有实施一段时间后的立法都应当成为立法后评估的对象，但考虑到立法资源的有限和我国立法后评估刚刚兴起的现状，目前立法后评估的对象应当界定为实施一段时问后的重大立法。同时，一部立法中所涵盖的内容也可能比较多，评估时应抓住重点，对立法中设置的行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费、机构编制、职能分工、经费保障等制度进行重点评估。

《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》实施以来，对于进一步加强本市历史文化风貌区和优秀历史建筑的保护工作，起到了很好的作用。但是，随着经济和社会的发展，也出现了新情况和新问题。有两位市人大代表在市人代会上分别领衔提出了关于修改完善《保护条例》的议案；一些部门和市民也通过各种方式反映法规在实施过程中遇到的问题，提出修改完善的意见和建议。

3立法后评估的程序

规范严谨的评估程序是提高评估质量的重要保障。但由于程序性的规定更需要在实践中不断摸索，这里以上海市立法后评估的程序为模型，抽象出我国立法后评估制度的一般程序，并力求在规范性和科学性的意义上做出比较原则和概括的表述。

3.1评估方案确定阶段

确定评估方案是评估程序的第一个阶段。评估方案是评估工作的前提和基础，如果没有明确的评估方案，评估活动就会因为缺乏明确的目标指引而难以顺畅进行。上海市立法后评估的顺利开展，与其制定了较为周密的评估方案不无关系。评估方案的内容十分丰富，如图所示，主要包括：立法主体组织执法主体、第三方评估机构等评估主体，确定评估对象，确定评估标准，选择评估方法，对信息收集作计划上、组织上的准备，确定具体的评估程序等。

3.2评估实施阶段

评估方案确定后，评估主体就应将评估方案的具体内容落实到实践中。按照评估方案确定的程序，评估主体运用一定的评估方法，通过自查报告、座谈会、问卷调查、征求意见、专题调研等途径，收集评估信息和资料，并据此分析立法的实施状况和质量优劣，做出相应的评估记录。在这一阶段，信息的采集是关键的一环。评估结论的科学和客观在很大程度上取决于评估信息的数量和质量，没有完整、准确、及时的评估信息，再好的评估技术也不可能产生科学有效的评估结果。因此，我们要重视收集信息和资料这一环节，对收集到的信息去粗取精、去伪存真，将工作做到实处，保证评估的顺利实施。

3.3评价阶段

得出评估结论，完成评估报告是评估活动最后的步骤，也是最关键的环节。评估主体必须秉持客观的评估态度，科学地评估。要根据事实并在科学分析的基础上做出评估结论，切忌主观臆断，或者在信息掌握不全面、研究不深入的情况下就匆忙下结论。评估报告的完成标志着整个评信活动的结束。

需要说明的几个问题是：第一，在实践中，上海市的评估程序分为确定工作方案和动员部署阶段、评估阶段、专题调研阶段、评价阶段四部分，由于评估阶段和专题调研阶段同属于评估的实施阶段，因此有了笔者三个阶段的概括；第二，三个阶段是紧密衔接、有机联系的，评估主体在评话过程中应注意评估阶段的紧凑，保证评估程序的流畅；第三，对那些运行十分正常，社会效果显然良好的或者属于上位法变更等情形下的立法的评估，不必拘泥予上述普通程序的限制，可以采取简易程序进行。