金融“双引擎”中政府作用与行为边界

陈经伟

“双引擎”是在2015年《政府工作报告》中提出的深化经济体制改革政府工作的目标与内容，也是党的十八届三中全会强调的“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”具体实现体现。启动金融“双引擎”就是启动包含着“有效政府”和“有效金融市场”两方面的具体内容，它要求政府在金融领域中“有所为而有所不为”，同时要求市场主体在金融法律法规范围内有效地发挥其市场配置功能和最大限度地发挥其积极性。党的十八届五中全会进一步提出推进国家治理体系和治理能力现代化来完善各方面体制机制，以及通过进一步转变政府职能等措施，为发展提供持续动力。这也意味着，作为经济体制改革重要组成部分的金融改革，其前提是通过法治化手段明确新常态下政府在金融体系中具体作用及其行为边界。

政府在金融体系中的作用逻辑

在金融领域著名的米什金“八大金融谜团”描述了在世界范围内有一个共有现象，那就是金融体系是经济中受到政府最严格管理的部门之一。它一方面说明了没有政府介入的金融市场在现实状态中是不存在的，且在市场各细分领域或者行业当中，政府对金融市场的作用及其明显和基础的，同时说明了在有效政府和有效金融市场之间具有一定的特殊性和复杂形态。

在西方发达市场国家里，在经历了一个漫长的历史演变过程后，政府对金融业一般不采取直接“提供”或“生产”的做法来介入该行业，而是采取提供基层性的纯公共产品——正式金融规则（即法律）的形式对金融业进行规制，所涉及的内容在深度和广度上都是其它行业所不及的。这一做法与西方发达国家的社会基础、文化观念和历史有关。

转型时期的中国金融处于零起点，政府在金融市场所中所发挥的作用和使用的方法与手段与发达市场国家有一定差异性，即金融业发展中的绝大部分机构都是改革初期由政府（中央或地方）或政府部门“生产”出来的，其主要表现在：政府在分权的过程首先要“创造”一个金融市场，且在金融制度变迁过程中通过强制性行政手段，替代一部分尚不发育的或残缺不全、运行失效的市场机制，同时，通过直接或间接地参与金融企业的治理结构、决策经营运作等手段，组织金融市场和实现资源的合理配置和有效运用。

从文化理念上讲，中国的“集体主义”和“大局为重”治国理念以及中国的经济学强调的是“经邦济世”和“经世济民”等思想，使得自古以来中国经济改革与发展就离不开政府的积极作用。这也意味着，如福山先生新著《政治秩序和政治衰落》所言，“一个秩序良好的社会需要三个构成要素：强政府、法治和民主问责；且三者缺一不可”，构建一个良治社会下政府应有的作用及其行为边界以及企业和居民等和谐共享的金融体制新机制，才能够使得我国各项金融改革措施具有可操作性。

当然，政府与金融市场关系在转型时期的中国是一个演变和与时俱进的过程，如果我们没有由表及里地探索和厘清不同改革阶段的差异性，只是在强政府和弱市场以及政府少一点还是市场多一点等层面简单谈论，将很难指引我们下一步的金融改革与实践工作，以及实现有效政府和有效金融市场双重目标。

政府已有作用与行为边界变迁要求

始于20世纪80年代初的中国金融改革过程中的政府发挥积极作用和以政府主导（替代）为特征的金融制度变迁，可以说是中国经济金融发展奇迹的“密钥”，所取得的成效是有目共睹的。

一是中国金融市场的“创造性”生成。自中国人民银行从财政部分离，到中农工建四大专业银行从中国人民银行分离，到保险公司、信托投资公司、城市信用社、农村信用社、财务公司、租赁公司等各类准银行金融机构设立；从证券业由银行业和信托业逐步分离，到中国“分业经营”和“分业监管”金融体系的最终基本形成，其过程中主要依靠政府力量且通过行政性分权与金融分权方式推动。

二是政府推动金融法治建设。1993年12月国务院的《关于金融体制改革的决定》发布开启了中国金融法治之路，《决定》包含：人民银行职能转换，政策性业务和商业性业务相分离，以及银行业、信托业和证券业分业经营和分业管理等内容。在该《决定》精神指引下，中国先后制定了包括：《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》和《银行业监督管理法》等金融相关法律22部，同时建立了包括金融法规、金融规章和规范性文件三个层次的政府金融规制金融规则体系。

三是各项金融改革措施稳步推进。不论是2003年初实施的中国银行业“抓两头、带中间”商业化战略改革、政策性金融机构的“分账管理”和“机构分立”方案、证券市场“股权分置”和保险业等各项改革，还是优化农村金融服务、改善小微企业金融服务、外汇汇率并轨和推进资本项目可兌换、加强外汇储备管理、汇率和利率市场化等各项改革，其制定和具体措施过程都离不开政府（含地方政府）主导或者引导作用。

四是国内金融风险处置和国际金融危机积极应对。从20世纪90年代的“中农信”、“海南发展银行”和“广东国际信托”行政性关闭以及“中银信托”收购，到四大金融管理公司的成立、剥离不良资产和四大国有商业银行改革的推进，到近年的温州等区域性金融风险处理，政府在其中担当重要角色。1998年的东南亚金融危机和2008年美国“次贷危机”引发的世界范围内金融风波，中国政府所采取的积极应对措施也是载入历史手册的。

归纳三十多年来政府在推动中国金融改革方面的作用，我们可以用两点结果直接说明：第一，多年来整体金融运行基本稳定且支撑中国经济高速增长，使得中国崛起的同时成为世界一个历史性事件；第二，中国成为世界上当之无愧的一个金融大国和拥有非常重要的资源的同时，有“中国金融资产亚洲第二”和“中国家庭财富总额全球排名第三”之称，即中国在2015年底拥有将约3.3万亿美元的外汇储备的同时，近年来的全社会总储蓄率达52%和家庭储蓄率在20%左右。

但是，随着中国经济体制改革和转变政府职能等制度变迁与“认识新常态、适应新常态、引领新常态”的需要，以及为解决诸如金融体系资源配置效率依然低下和打破金融业“高速低效”路径的依赖等金融体系改革发展至今仍然存在着一些根本性问题，使中国丰富的金融资源服务于实体经济和经济发展目标，重新认识经济新常态下政府在这一段时期内的基础作用，并通过法治化手段界定政府在金融体系中的行为边界，它将成为下一步中国金融改革不可缺少的内容之一。

政府作用边界的不足之处

目前，在货币发行、货币政策、金融稳定、外汇管理和金融分业监管等方面需要政府介入，这也是世界范围内市场经济国家常见的国家金融管理职能和宏观经济调节手段，政府作用及其行为边界大框架是比较清晰的，且国家法规体系已经对于哪个政府部门负责哪部分内容进行了界定，其作用是明确政府行为的同时规范参与金融活动的各方行为以及保障正式金融规则和金融活动秩序的“有效性”。

但中国毕竟处于转型过程中，金融领域面临和遇到的很多问题和发达国家不一样，法治建设又是一个长期的过程。转型时期的另一特点是，从政府内部组成结构来看，除了“一行三会”代表政府介入市场并行使金融监管职能以外，国家发改委、财政部、商务部、各级地方政府等还具有一定的金融监管或者介入权利，面对一些新经济而产生的新金融内容和完善金融市场体系建设以及国家金融战略等现实问题，这种制度安排往往又体现为“空白”或者不清晰的，比较明显的有以下几点。

谁来推动并落实政府金融规制改革？与发达国家不同的是，转型过程中的中国金融正式规则体系的推动与形成路径往往由政府内部不同金融监管部门主导，金融监管工作中所出现的问题往往不是在“法”的层面，而是体现在各种贴近实际操作的各种“规”的效率性和协调性方面（如股票市场熔断规制推出几天就被迫停止）。进一步来说，中国目前已制定金融相关法律22部和法律授权范围内的政府金融规制（含各地方政府）约四千项，其中的政府金融规制包括：金融法规（国务院令、暂行条例、通知、规定、办法等）、金融规章（令、公告、管理办法、管理规定、暂行办法等）和规范性文件（指导意见、指导通知、补充通知等）三个层次。正因为这个复杂规则体系的形成，很多是在政府的行政性分权与金融分权过程中，按照“一行三会”行政管理“惯性”和各种部门工作需要决定的，无法满足新形势下经济社会需求和规则内部构成的摩擦与冲突与不协调成为可能。

谁来负责完善金融基础“软”设施建设？金融基础“软”设施不同于“看得见和摸得着”的道路、桥梁和港口等“硬”基础设施，也非各金融机构办公用房和设备设施，它属于经济社会中的公共品范畴，主要包括：法律基础实施、征信体系、金融信息和公司治理基础设施以及流动性基础设施等内容，它决定着中国金融业“效率性”和发展“可能性”等维度，而且，金融基础“软”设施的效率是金融系统服务实体经济效率的上限，金融基础“软”设施安全是中国金融安全的最根本保障。也就是说，目前阻碍中国金融进一步发展瓶颈的一项重要内容是金融基础“软”设施建设水平问题，那么，新常态下由哪些政府部门来“提供”或“生产”这一公共品是需要进一步细化和界定的。

谁来弥补金融市场体系中的不足？中国金融业毕竟是“舶来品”，金融市场体系完善需要一个循序渐进的过程，其中一些金融市场机制及其组织机构形成，在没有配套的法规和税收政策支持下，单单依靠纯粹的市场行为是难于有效实施的，政府作用表现是通过各种有效手段或相应的机制设计对中国金融市场体系构成当中不足的部分进行必要的补充。另外，中国金融发展过程中发生的特有互联网金融业态，在“一行三会”各管一摊和地方政府负责审批与发展冲动矛盾作用下，区域风险金融频发，我们不得不对“谁生的小孩谁负责养”政府金融工作机制进行反思，对中央各金融监管部门之间以及中央金融监管和地方政府之间的行为边界进一步细化，是经济新常态下政府工作内容之一。

谁来完善县域金融体系建设和农村金融市场体系供给侧改革？与欧美国家“先进农村、落后城市”状态不同，与中国“二元经济”相互配套是县域金融模式。多年来是中国金融体系当中最为薄弱的环节，县域和农村金融机构效率低下等问题一直困扰着业界和决策层，单单依靠目前的商业银行模式（主要表现为商业银行与村镇银行在县城和农商行、农信社和邮政储蓄银行分支机构扎根乡镇基层）很难解决。农村经济和金融的“内生弱质性”是各国政府介入的基本逻辑，但政府介入以何种方式介入，以及构建与中国县域经济社会发展相匹配的多元化县域金融模式，和探讨“县域金融”改革改革路线图（县域农商行、村镇银行、农村资金互助社（会）和小额贷款公司）的“四位一体”和“四个层次”的农村金融供给体系的构建进行设计，是新常态下政府金融工作重点边界内容之一。

谁具体负责国家金融战略与国家金融安全？2015年1月《国家安全战略纲要》的实施，标志着国家金融安全是国家安全的时代要义和核心内容之一，然而，国家金融战略是一项庞大的系统工程，它一方面需要落实相应的实施主體和路线图设计，另一方面要助推和支持金融技术、金融互联网服务设备和金融风险防控软件系统以及金融安全设备等的“国产化”建设，不然只是停留在概念和“口号”层面。比较可行的做法是，由中央政府直接领导和建立相对固定专业团队负责实施，同时调动中国特色新型智库以及不同专业领域的社会智慧和力量来共同参与，制定一套确实可行和逻辑严谨的“对外”和“对内”未来国家金融战略实施方案。

新常态下政府的应对之道

在逻辑上，在政府与金融市场关系当中，只要我们理解政府在金融体系发展中的正向作用机制以及解决转型时期金融体系结构中的若干“短板”内容，并按照十八大四中全会的“依法治国”理念对政府行为边界用法规给予界定和约束，让金融领域微观主体最大限度地调动其积极性，使中国丰富的金融资源成为提升实体经济资源配置效率的引导性力量，也就是实现了市场机制的决定性作用了。

政府作用机制观念转变。政府各金融监管部门及其行为边界主要是从“监督”和“管理”到“制定更好金融规则”和“有效监督”职能转变，明确谁是政府金融规制的协调主体（是否需要专门政府立规机构？或者由新成立的国办金融事务局担当？）以及政府金融规则制定过程中的流程化设计（立规与执行机制相互分离、社会参与及定期评估机制）等内容，形成一个良性循环和制度化的立法和立规模式：实践先行与积累——学界思辨与找出本质——形成理论和实践正反馈效用——政府及金融监管部门根据实践需要和研究者理论建议提出相应的立法和立规的理念与诉求——构建相应的正式金融规则（法律框架或政府金融规制）——指导实践和规范市场发展。

充分发挥中国特色新型智库在中国金融改革中的作用。中国金融经过多年改革，已经形成了它特有的政府金融规制体系与市场结构，下一步的金融改革往往是“牵一发动全身”和“系统工程”的重大改革，面对如此复杂的国内外环境，需要政府建设中国特色新型金融智库并调动社会更多的力量，对各项金融改革措施、实施方案和政府金融规制进行充分论证并开展相应的前瞻性、针对性、储备性政策研究，通过制度化安排不同政府部门工作职责和协调部署以及明确改革方案制定的集思广益和决策程序过程，避免逼于舆论而内部或者“拍脑袋”形成。

弥补社会信用体系与征信业发展的“短板”。信用是金融业生存的根基，银行信用、企业信用和个人信用三者相互约束和激励且共同作用金融业持续发展。然而，转型时期中国金融发展的路径往往依赖于国家信用和政府“背书”这一机制，忽略了经济市场中企业信用与个人信用这两项自我强化机制的建设，其结果体现是，社会信用体系制度建设滞后和企业与个人的信号显示（“信用报告”）作用不明显等，也就成为中国融资成本“居高不下”重要原因之一。企业信用和个人信用的建立需要时间沉淀，企业和个人的各种“片断”信用需要具有公信力的专业机构进行加工并给出评价报告，企业和个人在金融交易过程中才能够真正使用（金融机构认可）。中国征信业最初由人民银行主导，之后由国家发改委全面推动社会信用体系建设，目前基本完成了全国统一的社会信用代码制度和信用信息共享交换平台等基本定位，下一步的针对社会信用体系建设的其他政府部门和地方政府的协调和介入模式，需要法治和制度化措施给予明确和界定。

弥补政策性金融体系的“短板”。政策性金融以国家信用为基础，为了实现国家利益、国家战略、产业政策等特定的政策目标而采取的金融手段。目前，随着“一带一路”、“4.0工业化”、“大众创业，万众创新”、“生态文明建设”、“棚户区改造” 、“城镇化”和“普惠金融”等战略性的实施，这也意味现在的政府目标与改革初期已经发生了较大变化，以改革初期条件所建立的国家开发银行、中国进出口银行和中国农业银行为主体的政策性金融体系已经不能够适应新时期的需要，加强政策性金融体系顶层设计和加大政策性金融改革力度，明確不同政府部门在其中的职能和行为边界，已经成为一项刻不容缓的使命。

弥补合作金融体系的“短板”。合作金融是伴随合作经济的发展而发展起来的一种信用活动形式，各国实践说明，合作金融由于在解决信息不对称、操作小额贷款和信用贷款方面具有独特的优势，它在金融市场中往往同商业性金融、政策性金融构成三足鼎立的结构。中国在改革开放初期曾经建立以农村合作基金会、农村信用社和城市信用社为主体的合作金融体系，但以“关停并转”为告终，目前各地方政府正积极探索农村资金互助组织发展模式，下一步政府任何对合作金融体系的进行重构，推进合作金融与普惠金融协调发展关系，需要政府给予顶层设计和政府参与行为与模式进行界定。

（作者单位：中国社会科学院金融研究所）