政府俘获行为过程分析及对抗策略

沙颖洁

摘 要：现阶段，政府俘获行为仍然是影响政府行政改革深化的严峻问题。政府与利益集团通过竞争、合谋以及博弈这一俘获过程减少了社会财富总量，妨碍了政府公共服务能力的提升，扭曲了市场环境，牺牲了公共福利。对抗政府俘获行为的有效策略是发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进社会利益集团发展，进一步推进简政放权。

关键词：政府俘获；利益集团；行为分析

俘获理论真正意义上起源于经济学家斯蒂格勒，他于1971年在其《经济管制论》一文中首次提出政府俘获的概念。他认为俘获是政府被利益集团完全控制下的一种状态。在此基础上，佩尔兹曼和贝克尔进一步发展了该理论，他们认为由于产业集团的俘获能力具有不确定性。赫尔曼和考夫曼在2000年提出了转型经济中政府俘获的概念，他们认为“政府俘获是一种腐败形式，指的是企业通过向政府官员提供私人报酬来影响法律、规则和规章制度的选择和制定。”这一定义将俘获者限定为企业。

一、关于政府俘获行为的研究

政府俘获行为会影响企业的创新性。赫尔曼和考夫曼在他们的“BEEP”调查中指出，在其他条件受控的情况下，俘获企业的增长速度较之其他非俘获企业要快三倍。由于政府俘获带来的巨大效益，会对其他市场参与主体产生巨大的示范效应，使得更多潜在俘获者将“俘获政府”作为确立核心竞争力的“战略手段”。卢正刚、赵定涛（2005）认为政府俘获“会造成错误的市场导向，扼杀企业家的创新精神。”[1]吴剑平（2014）认为政府俘获行为会使“俘获企业淘汰创新型企业，产生道德逆向选择。”[2]

关于政府俘获行为对策研究。杜传忠（2007）认为“要从根本上解决规制俘获问题，首先要破除长期沿袭下来的行政性管制方式，建立与市场经济相符合的新型政府监管体制。”[3]刘燕（2012）认为“没有简单方法也无通行模式来规制转轨国家的俘获问题。私欲、体制和机会是政府俘获产生的基本条件，而治理私欲显然无法实现，因而考虑改革体制与消除机会是可行之道。”[4]卢正刚、李岩（2010）认为解决政府俘获行为应“通过公开透明和开放立法来弱化立法类技术官僚的垄断权。”[5]

二、政府俘获行为的过程分析

政府俘获行为分为三个阶段，分别是竞争、合谋、博弈。第一阶段的竞争是利益集团之间为争夺和政府权力机构合谋机会。合谋阶段是竞争成功后利益集团和政府之间谋取超额利润的过程。博弈阶段是利益集团与政府之间关于利益分配的博弈。

（一）竞争阶段

第一阶段，竞争阶段。在该阶段，利益集团之间会进行激烈的竞争，以谋求机会和政府进行合谋。假设利益集团获得政府公共权力需要支付的成本为C，C包括利益集团向政府支付的成本X，利益集团之间相互竞争的成本Y，俘获失败损失的成本Z。假设有n个利益集团竞争，他们向政府支付的成本分别为X1，X2……Xn。政府会选择X=max{X1，X2……Xn}的利益集团进行合谋。

（二）合谋阶段

第二阶段，合谋阶段。在该阶段，利益集团本质上俘获的是政府权力机构拥有的公共权力，并且利益集团对公共权力的俘获是通过与政府权力机构的合谋完成的。政府将一部分公共权力让渡给利益集团，利益集团获得“俘获利润”，同时必须向政府回报一定的收益。双方进行的是资源的交换，这就是双方的合谋。假定利益集团通过政府俘获行为获得的收益为R1，俘获行为的成本为C1，只有当R1>C1时，利益集团才会产生与政府合谋的动机。同理，政府通过俘获行为获得的收益为R2，成本为C2，只有当R2>C2时，政府才会选择与该利益集团进行合谋。在现实中，由于利益集团往往无法准确判断俘获行为潜在的最终收益有多少，所以利益集团会选择逐渐投入俘获成本，逐次获得俘获利润。对于政府而言，在俘获行为的开始很难判断利益集团需要的公共权力的多少，无法准确衡量和利益集团进行合谋所需要付出的代价，所以政府也会选择逐次获取收益，降低俘获行为的风险。一旦利益集团与政府合谋开始，他们就会不断的侵蚀公共权力，攫取俘获收益，直到实现收益最大化，合谋行为才会停止。利益集团实现收益最大化的均衡条件是边际俘获收益MR1等于边际俘获成本MC1， 即MR1=MC1。一旦满足该等式，利益集团与政府的合谋阶段结束，双方进入收益分配的博弈阶段。在合谋阶段，利益集团有强烈的动机获得俘获利润，他们通过各种手段希望能够获得政府手中的公共权力，所以占据主导地位，而政府只需要选择进行合谋或者拒绝合谋。当利益集团实现收益最大化时，无论政府是否有继续合谋的意愿，合谋都将停止。

（三）博弈阶段

第三阶段，博弈阶段。当利益集团和政府的合谋阶段结束，双方就会进入利益分配的博弈阶段。假设利益集团和政府双方都是理性人，都希望以最小的经济代价换取最大的经济利益。所以，双方都会力争在利益分配中占据主动地位，获取较高的收益。双方的博弈属于二人同时博弈。双方都有两个可供选择的策略，即合作和不合作。合作指在利益分配中占被动地位，不合作指在利益分配中占主动地位。

双方的博弈矩阵如下表1所示。矩阵的左边表示政府的策略，即合作或不合作，上边表示利益集团的策略，也是合作和不合作，矩阵中四个单元格里的字母组合分别表示博弈的四个结果即支付，其中每一个字母组合的第一个字母是政府得到的支付（简称政府的支付），第二个字母是利益集团得到的支付（简称利益集团的支付）。例如当政府选择合作、利益集团也选择合作时，结果是得到矩阵左上角单元格里的组合（a11，b11）。

根据上述分析，可得出在政府的支付矩阵中a11a22，在利益集团的支付矩阵中b11b22。根据条件策略下划线法可得出均衡策略组合（a21，b21）（a12，b12）。分别是政府选择不合作时，利益集团选择合作。利益集团选择不合作时，政府选择合作。当双方合谋为短期合谋时，往往在利益分配中进行单次博弈。此时双方会形成（a12，b12）的均衡。单次博弈中若利益集团选择不合作，即在利益分配中占据主动地位，获取更多的俘获利润，政府能够选择合作或者不合作。如果政府也选择不合作，此时利益集团会对政府的不合作行为进行疯狂的报复，由于双方是短期合谋，单次博弈，所以利益集团不必考虑政府之后是否会反击，会用各种手段给政府的利益造成损失，利益集团的报复行为对政府的打击是致命的，如向上级部门检举俘获机构的政府官员，这种打击往往会结束官员的政治生命，对官员而言是可怕的。所以，单次博弈时政府会选择合作，起码可以获取一部分俘获利润。当双方合谋为长期合谋时，往往在利益分配时进行多次博弈，此时双方会形成（a21，b21）的均衡。多次博弈中，政府和利益集团的博弈是长期的，此时，由于利益集团必须和政府进行多次合谋，所以政府会选择不合作，在利益分配中占据主动地位。若利益集团也选择不合作，那么政府会对利益集团进行多次报复，这种报复对利益集团会带来巨大的损失。所以，利益集团在长期合谋时会理性的选择合作。之所以在单次博弈和多次博弈双方的均衡点发生了变化，原因是双方的博弈地位发生了改变。在单次博弈中，利益集团的报复手段强于政府的报复手段，在博弈中地位较高，均衡结果对利益集团有利。在多次博弈中，虽然政府的报复行为单次依然较弱，但是随着博弈次数的增加，政府报复行为的强度逐渐增强，直到大于利益集团的报复强度。在这种情况下，政府占据了博弈中的主动地位，均衡结果对政府有利。

三、政府俘获行为的危害

（一）政府俘获行为减少社会财富总量。

政府未被俘获时，政府会制定公平的政策和法规，将社会中信息的不确定性、不准确性降到最低，能够最大限度的降低交易成本，使有限的资源投入到创造社会财富中去。政府被俘获之后，政府所制定的政策法规不再以公共利益最大化为目标，而是以某些特定利益集团利益最大化为目标，社会中信息的确定性和准确性降低，为了防止这种不确定性和不准确性给自身造成危害，非俘获企业会增加和政府打交道的成本，而这些被用于和政府打交道的资源本可以用于创造社会财富，政府俘获所消耗的资源挤出了创造社会财富的资源。

（二）扭曲市场环境，阻碍创新型企业发展

市场经济中，价格和利润是调节市场资源配置的信号。市场经济的参与者根据这种信号做出自己的决策。市场的奖惩根据同样是价格和利润。竞争能力强的参与者获得市场利润的奖励，竞争能力弱的参与者将被市场淘汰出局。通过这样的奖惩制度，将资源更多的分配给有竞争能力的企业。在正常情况下，这种资源配置方式会引导参与者进入或者退出市场。价格和利润是激励市场参与者行为的关键因素。但是政府被俘获之后，价格和利润的激励效用不能发挥作用。当政府被特定企业俘获后，制定偏向该企业的政策，使该企业获得大量非竞争利润，市场机制无法判断这些利润是不是正当竞争产生的，这会对市场资源配置产生引导作用。市场将会奖励这些俘获政府的企业，这些企业将会获得更多的市场资源。这种市场奖惩机制会让更多的企业将资源投入到政府俘获中，这些资源本可以用于社会生产，创造社会财富。同时奖励俘获企业的奖惩机制会使更多的企业家将聪明才智投入到如何俘获政府中，扼杀了企业家的创新精神，对整个企业的发展十分不利。政府俘获行为人为的在市场交易中增加了政府这个“中介”，阻碍正常市场的激励作用，导致了市场的逆向选择，将竞争能力强、创新能力强的企业淘汰出局，而这些企业恰恰是创造社会财富的关键，这无疑会对整个社会的经济发展产生极大的危害。

四、政府俘获行为的对抗策略

（一）发挥市场在资源配置中的决定性作用

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。这一表述对市场和政府的关系进行了重新定位。在政府干预过多的市场经济中，政府的权力能够很大程度上影响市场机制发挥作用。政府被俘获后，在市场经济中有强大干预能力的政府权力就会影响市场供求、价格、竞争之间的相互作用关系，让俘获者获得更多的利润，在资源配置中占据有利地位。在市场起资源配置决定性作用的市场经济中，政府权力对市场经济的干预被削弱，市场竞争发生在生产以及流通的各个环节。这种竞争机制降低了政府俘获发生的可能性，引导企业将资源投入到提升竞争力、革新技术、完善管理制度中，形成优胜劣汰的市场环境，促进资源配置不断优化，生产力水平不断提高。市场在资源配置中起决定性作用，决不能忽略而是更好地发挥政府的作用。市场有其不可避免的缺陷，这需要政府来解决。如公共产品的生产、环境的保护等不以盈利为目的但却是社会正常发展必须的项目都需要政府的权力来解决。政府不再对市场进行过度地干预，而是将政府职能更多地转变到市场不能够发挥作用的领域，市场和政府各自发挥长处，促进经济更好更快发展。

（二）促进社会团体发展

现阶段，我国利益集团发展极度不均衡，存在一些实力超强的利益集团，如央企、大型国企等。同时也存在一些实力很弱的小型团体，这些小团体很难对政府俘获行为进行有效监督和惩罚，难以形成全社会的监督约束机制，政府也很难注意到这些小型团体的利益诉求，再加上超级利益集团会为了自身利益俘获政府，导致政府在制定相关法律法规及政策时很容易偏向超级利益集团，产生政府俘获行为。为了政府在制定相关法律法规时能够做到公平公正，必须要削弱超级利益集团对政府的影响力。在现阶段，由于超级利益集团多为央企、大型国企，政府如果一味限制其发展会对整个社会经济造成不利影响，所以必须采用制衡的策略，维护社会整体利益，培育各种利益集团，对抗已经存在的超级利益集团，形成各利益集团不断进行博弈的局面，降低政府被某一特定集团俘获的几率。利益集团团体数目不断增加、实力差距不断缩小也会增加某一特定集团的俘获成本，降低政府俘获行为发生的可能性。

（三）推进简政放权，降低政府俘获发生的可能性

李克强总理在《政府工作报告》中指出：“深入推行行政体制改革，进一步简政放权，这是政府的自我革命。”[6]简政放权能够激发市场主体自身活力，是实现市场在资源配置中起决定性作用的重要保障。在这种健康的市场环境下，每一个竞争者都有平等的机会和准入门槛，政府对微观经济的干预减少，政府职能逐步转变到市场监管和公共服务中。政府俘获行为已经不能够为竞争者带来大量利润，考虑到俘获行为的成本，竞争者不再具有俘获政府的动机。同时推进行政审批制度改革，取消和下放行政审批权也能够有效遏制政府俘获行为。我国的行政审批制度建立在“万能政府”的认识论基础上，政府是管理政治、社会、经济的唯一主体。随着我国市场经济的不断发展，政府对行政审批干预过多，行政审批监管过少，这就滋生了政府俘获行为，同时由于政府自身能力的局限性，也制约了政府其他方面职能的有效运行。李克强总理在 2014 年 7 月 16 日的国务院常务会议上明确要求，非行政许可审批要全部取消并不得违规转入内部审批。截止到2014年底，国务院已经取消下放9批共 798 项。[7]这种给政府做减法，给市场活力做加法的行为，能有效克服政府俘获行为这一顽疾。（作者单位：陕西师范大学政治经济学院）

参考文献：

[1] 赵定涛 卢正刚转轨国家中的政府俘获问题研究[J].公共管理学报，2005（02）：27-31.

[2] 吴剑平.道德逆向选择：国家创新战略实施中的政府俘获行为研究[J].科技进步与对策，2014（18）：1-5.

[3] 杜传忠.新规制经济学的俘获理论与中国政府规制体制改革[J].南通大学学报：社会科学版，2007（05）：45-49.

[4] 刘燕.转轨国家政府俘获的产生、特点与对抗策略[J].人文杂志， 2013（09）：47-53.

[5] 卢正刚 李岩. 政府俘获：一种值得警惕的腐败新形式——郭京毅案的研究[J].华中科技大学学报（社会科学版），2011（03）：68-72.

[6] 李克强.政府工作报告——2014年3月5日在第十二届全国人民代表大会第二次会议上[N]黑龙江日报，2014-03-15：1-3.

[7] 张占斌.经济新常态下简政放权改革新突破[J].行政管理改革，2015（01）：28-33.