杭州：绩效考评的“法治指数”

邹伟

《杭州市绩效管理条例》于2016年1月1日起施行。从采取开放式社会评议，到注重过程管理，再到绩效问责，《条例》直面“庸官懒政”的现实焦点，全方位、全环节地重构整治“庸官懒政”的政府绩效管理体系。

由“政府本位”向“公民取向”转变

民意与政府本是紧密相连的关系，许多情况下前者还是后者的行为指向。然而多年来，政府绩效管理普遍存在着“以控制求稳定”的思维定式，由此滋生了少数官员“唯上不唯下”的上级满意而群众不满意，片面追求少数被考评的指标，统计水分等不合理现象。

据不完全统计，在各级政府绩效评估中，推行公众参与的比例不足10%。大多数的考评方式还是政府内部的自我总结和自上而下的内部考评，绩效考评的透明度、开放度和群众参与度普遍较低。

“造成这一局面的重要原因是，对公众评价政府还没有形成全国统一的政策指导和法规保障。”专家表示，目前绩效管理工作的开展主要取决于地方领导人对公众参与的认识程度，工作的随意性较大，没有上升到法律层面。由于社会评议政府方式实施成本高、难度大、变数多，出于便利评议的现实考虑，许多地方采取内部评议、自我评定和上级考核的方式，以换取内部皆大欢喜的和谐氛围，进而导致对“庸官懒政”的放纵、忽视甚至是网开一面。

正因如此，改变政府绩效管理中无视民意的现实，从制度层面改变“干好干坏由领导说了算”的制度弊端，成了《条例》必须承担的重要使命。

本着将群众满意度作为检验政府绩效的核心标准，改进公共管理质量、提高公共服务水平提供更强有力法律武器的初衷，《条例》进一步从法律上确认公民参与地位，明确规定：“绩效责任单位编制绩效管理规划和制定年度绩效目标，要通过部门网站或其他渠道向社会公众公开征求意见，涉及经济社会发展的重大事项或专业事项，应邀请相关专业领域的专家事先组织必要性和可行性论证；绩效管理机构在审核年度绩效目标时，要秉着公开透明的原则，将初步审定的绩效目标通过杭州考评网进行公示，征求社会公众的意见。下达后的年度绩效目标，则常年挂在网上，接受公众的‘对标’。”

值得一提的是，此次《条例》围绕“公民导向”为原则还在制度层面上作出了一系列的重大规定。在综合考评分值权重上，公众参与的实际权重超过50%，突出了社会公众在政府绩效评估中的主体地位。参评代表更是覆盖社会各阶层，其中，市民代表人数最多、所占比重最大。这意味着，未来在绩效管理全过程中将注重公众意见的吸收和应用，而社会公众也将对绩效规划、绩效目标的设定和执行享有实质参与权。

“杭州市综合考评和绩效管理是一个开放的、多元的管理体系，既有内部的目标考核、领导考评，也有以社会公众为主体的社会评价，改变了以往单一封闭的政府组织内部考核模式。”杭州市考评办（绩效办）主任伍彬说。

“《条例》作为国内首部具有实践基础的政府绩效管理地方性法规，以创新创优为特色，以提升群众满意度为动力，创立了融目标考核、社会评价和领导考评于一体的‘三位一体’综合考评制度。”浙江大学公共服务与绩效评估研究中心主任胡税根教授指出，这一模式整合了“自上而下”和“自下而上”两种评估模式，实现了政府管理向“公民满意原则”的转变，体现了政府工作重心由“政府本位”向“公民取向”的转变。

摒弃年终“一锤定音”

如何提高绩效管理的科学化，发挥好绩效管理的作用？ 是《条例》涉及的又一个重大议题。

客观来看，在行政管理中，比较普遍的情况是，很多工作习惯于大而化之，定性评价多、定量分析少，目标定好到年底考核一下便草草了事，这在现实中造成绩效考核“不严不实”问题。

而学界的普遍共识是，年度考核应该是政府绩效评估的重要参考，但不应是唯一的标准，而是应当同时考量问题改进程度、民意回应度等因素，塑造更精准更具弹性的绩效考核标准。

这一呼声和思路，最终体现于《条例》中。绩效考核标准正式摒弃了年终“一锤定音”的旧模式，取而代之的是以过程管理为导向的新模式，即原则规定：“绩效管理机构应当建立绩效监测工作制度；绩效责任单位应当按照经审核确定的年度绩效目标实施绩效管理，定期分析影响绩效目标实现的制约因素，建立和完善内部责任体系和奖惩机制，推进年度绩效目标的实现；同时，绩效责任单位还应按照绩效管理机构的要求，及时报送绩效目标进展情况、存在问题等方面的绩效信息，并将进展情况通过网站等渠道进行公开，接受公众的评议和监督。”

由此，《条例》建起了更符政府工作目标、更具弹性、更加合理的绩效考核标准。此举也被视为提高政府年度目标完成、建立公共服务型政府的一项重大制度变革。对此，浙江省公共政策研究院副院长蓝蔚青研究员表示：“政府对绩效的管理当然首先是对目标的管理，但为了保障目标的顺利实现，必须进行过程管理，特别是对本地区经济社会有重大影响、涉及公众利益、关系民生或者需要较大财政资金投入的事项，不能到最后才算总账。”

不过，《条例》对过程管理所作的原则性规定，只是完成了改革的第一步，其调整的原则性、富于弹性的规定还有待进一步细化和赋有操作性。为此，杭州市考评办还专门邀请第三方机构，并建立了一支绩效信息员队伍，广泛收集各类绩效信息，建立“绩效信息库”。对平时发现的一些问题，市考评办根据问题的轻重程度，向责任单位发放《绩效告知单》或《绩效改进通知书》，提醒责任单位引起重视或进行整改。此外，《条例》还规定责任单位要在收到告知单之日起十个工作日内做出情况说明，提出处理意见，反馈处理结果。

事实上，相关实践早已有之。颇为典型的一个案例是，在2014年市政府为民办实事项目绩效考核中，“市区建设工地扬尘控制”项目得分最低，市直单位社会评价参评代表对加强工地扬尘、燃煤烟气汽车尾气、餐饮油烟等治理的呼声强烈，2015年市考评办就专门委托市绩效评估中心对扬尘治理工作进行专项绩效测评。评估中心在对建筑工地、道路（公路）、拆房工地、渣土运输等相关扬尘治理工作进行测评后，梳理出监管责任归属存在盲区等五大方面问题，帮助部门查找差距，并提出了相应的对策建议，从而推动绩效改进，促进目标完成。

应当认识到，《条例》是运用法治思维和法治方式推进政府绩效管理的新尝试，因而在很大程度上，《条例》并不能穷尽现实中的所有特殊情节，它仅仅是对下一步要加强绩效分析和治理诊断调查的一个规定。

正因此，未来在绩效管理中政府要始终秉持问题导向，应当进一步会同相关部门和有关专家，进行治理诊断分析，综合施策，特别是针对绩效管理中发现的一些共性问题，如资源共享、建管脱节、部门联动、长效机制等，才能最大限度地提升城市治理水平。如此，绩效考核模式之变，才能真正转化为绩效管理科学化、精准化的现实动力。

据悉，为了适应绩效管理的专业化要求，杭州市考评办还专门建立专家库，邀请来自国家部委、省直机关、高等院校有较高专业素养和丰富实践经验的专家参与到绩效管理的整个过程中来，开展专家咨议、第三方独立评估等，以提升综合考评和绩效管理的专业化水平。

“绩效管理是专业性很强的工作，必须配有专门的机构和专业的人员。”中央编译局比较政治与经济研究中心社会调查研究室主任陈雪莲认为，杭州在机构设置上推行的一系列举措，既保证了考评办（绩效办）的综合性，又保证了其权威性和专业性，是杭州综合考评和绩效管理有效推进的重要保障。

封堵“为官不为”之路

此次《条例》备受瞩目的一项创举是，针对“为官不为”现象设置了绩效问责的特别执行机制。这一反制措施，直面的正是现实中备受诟病的“打太极、磨洋工、踢皮球”等不正常现象。

当前，我国国内大多数地方和单位的问责更侧重于违反党纪、政纪和国家法律以及涉及安全生产、环保等领域突发事件的责任追究，更多是采用党纪处分、组织处理、行政处分以及移交司法等问责形式。但是，对于“干与不干”“干得好与干得差”“积极干与消极干”等绩效表现的差异，由于缺乏明确法律依据而难以追责，这也是当前官场“不作为”“懒作为”“慢作为”难以遏制的主要原因。

颇为典型的案例是，在2015年初召开的杭州市深化作风建设大会上，视频曝光了一位企业负责人遇到的麻烦事：为了将企业从上城区搬迁到江干区，来来回回跑了数十趟相关职能部门，耗时1年半，才完成法律意义上的搬迁审批。

尤其是，在作风建设新常态下，有些领导干部觉得管得严了、限制多了，办起事来就会缩手缩脚，于是出现“多做多错、少做少错、不做不错”的消极思想，“不求过得硬，只求过得去”，对工作敷衍塞责，尸位素餐的事例不胜枚举。

正因如此，此次《案例》草案讨论过程中，不少参与立法审议的市人大常委会组成人员和一些部门都提出，应当针对“为官不为”现象引入严格的绩效问责机制，将绩效管理的理念和方法真正纳入绩效管理单位及其工作人员的工作规范中。

这一呼声，最终被《条例》所确认，其具体设计是：对绩效评估结果不合格的单位给予通报批评、责令限期予以整改、对负有责任的单位领导班子成员予以行政告诫或约谈并取消当年或者次年度评优评先资格；连续两年不合格，一年内不得晋升职务；连续三年以上不合格，就会被调离岗位、降职、免职、解聘或者辞退。这意味着，绩效管理结果将作为政策调整、预算管理、奖励惩戒、领导人员职务升降任免等方面的重要依据。

此外，《条例》还强调，纳入绩效管理单位及其工作人员出现弄虚作假、一票否决等情形，以及绩效管理机构及其工作人员出现徇私舞弊、工作不力等情形的，都将面临问责。

“评估结果综合利用、绩效问责以立法的形式确定，这对于政府部门及其领导干部来说，压力更大了，必须依法行政、注重实绩、提能增效，否则就是违法，要面临问责。”杭州市考评办相关负责人表示，每次绩效考评，都是一次工作作风和成效的检验。绩效管理问责，促使政府工作人员增强服务意识、责任意识，提升机关效能。“老百姓关心的是政策出台后，有没有实实在在的获得感。”这位负责人说。

“结果运用是绩效评估的重要环节，决定着评估获得的价值和效用。评估结果束之高阁或形式主义虚晃一枪，不仅意味着资源的浪费，而且影响绩效评估本身的公信力。反过来，高调且惩罚性运用评估结果比如末位淘汰一类，又会催生弄虚作假甚至更为恶劣的行为。”北京大学政府管理学院党委书记周志忍教授指出，杭州市多年的综合考评实践没有出现这两种比较极端情况，这次用法律形式加以制度化，意义深远。

毋庸置疑，《条例》作为治理庸官懒政的地方法规，其全面补充和完善政府绩效管理的立法努力，已经迈出了极为关键的一步。可以预见，以此为起点，政府绩效管理法制化、规范化将大大加速，我国的政府绩效管理也将因此进入多点开花、全面升级、制度管理的新时代。 任丽华 供图

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发展历程

杭州综合考评和绩效管理坚持“让人民评判，让人民满意”的核心价值观，不断探索具有杭州特色的政府绩效管理之路，在其发展过程中主要经历了三次跨越。

一是从机关目标责任制考核向满意不满意单位评选的跨越。2000年，杭州在全国率先推出“满意单位和不满意单位”评选活动，以根治门难进、脸难看、话难听、事难办机关“四难”综合征，促进机关作风转变，由此迈出了让社会公众评议党政机关绩效的关键性一大步。

二是从满意不满意单位评选向综合考评的跨越。2005年，杭州市将目标责任制考核（目标考核）与满意评选活动（社会评价）结合，并增设领导考评，由此形成“三位一体”的杭州市综合考评；2006年8月，杭州市综合考评委员会办公室正式成立，标志着杭州综合考评走向制度化、规范化、专业化。

三是从综合考评向绩效管理的跨越。2011年6月，杭州市被列为全国政府绩效管理试点城市之一，杭州综合考评加快了向绩效管理转变的步伐。