我国专业社会工作法规政策的发展阶段及阶段性特色

◎李锦顺 胡妮琴

我国专业社会工作法规政策的发展阶段及阶段性特色

◎李锦顺 胡妮琴

李锦顺 博士，副教授，华南农业大学社工系副主任，硕导，主要研究社会组织和社会工作。广州市重大行政决策论证专家、广州市社会组织专家库专家。广州市社会组织公益创投活动优秀专家。

（一）宏观布局阶段（2002-2006年）：中共中央顶层设计社会建设是本阶段的鲜明特色

社会工作以科学的理论和知识为基础，以解决社会实际问题为目的和导向。随着我国解决弱势群体的实际能力的增强，开始关注社会建设，不断进行实践总结和理论探索，逐渐形成了加强社会建设的指导思想和政策框架。

2002年11月，党的“十六大”报告第一次将“社会更加和谐”作为全面建设小康社会的奋斗目标提出来。提出要在本世纪头二十年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实，到本世纪中叶基本 实现现代化。

2003年10月，十六届三中全会把构建社会主义和谐社会作为党的执政目标。这是在党的文件中第一次把和谐社会建设放到同经济建设、政治建设、文化建设并列的突出位置，从而使市场经济、民主政治和先进文化三位一体的总体布局，扩展为包括和谐社会在内的四位一体的总体布局。

2006年10月，党的十六届六中全会召开。这是改革开放以来专门研究社会建设的中央全会。其通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》主要内容有：

提出了构建社会主义和谐社会的重要性和紧迫性。指出我国社会存在不少影响社会和谐的矛盾和问题。构建和谐社会是中国特色社会主义的本质属性，是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证，是全面贯彻落实科学发展观、从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会全局出发提出的重大战略任务；我国发生了经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，为了把中国特色社会主义伟大事业推向前进，必须坚持以经济建设为中心，把构建社会主义和谐社会摆在更加突出的地位。

提出了构建社会主义和谐社会的总体要求、目标任务和原则。提出要科学分析影响社会和谐的矛盾和问题及其产生的原因，更加积极主动地正视矛盾、化解矛盾，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，不断促进社会和谐。《决定》提出要以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点着力发展社会事业、促进社会公平正义、建设和谐文化、完善社会管理、增强社会创造活力，推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展。从人民安康、社会安定、国家充满活力三个方面论述了和谐社会的目标任务，提出了构建社会主义和谐社会必须坚持以人为本、科学发展、改革开放、民主法治、正确处理改革发展稳定的关系和坚持在党的领导下全社会共同建设的原则。

全会对当前和今后一个时期构建社会主义和谐社会作出了部署。要坚持协调发展、加强社会事业建设；要加强制度建设、保障社会公平正义；要建设和谐文化、巩固社会和谐的思想道德基础；要完善社会管理、保持社会安定有序；要激发社会活力、增进社会团结和睦。

这次全会对社会工作具有独特的意义。该决定第一次明确地提出：“建设宏大的社会工作人才队伍”，这标志着我国社会工作发展正式被纳入中央政策议事日程，中国社会工作政策与法规的建设将得到快速发展，后续不断有新的针对社会工作的政策、法规、条例以及办法的出台。从此，我国开启了社会工作发展的新篇章，社会工作迎来了发展的春天。

这一阶段，在党中央不断总结经验和理论探索基础上，逐渐形成了加强社会建设的指导思想和政策框架，社会工作政策的顶层设计特征突出。中央对和谐社会理论的探讨，是社会工作法规政策的起点。

（二）重点推进阶段（2007-2012年）：人才建设导向是本阶段的突出特色

这次全会对社会工作具有独特的意义。该决定第一次明确地提出：“建设宏大的社会工作人才队伍”，这标志着我国社会工作发展正式被纳入中央政策议事日程，中国社会工作政策与法规的建设将得到快速发展，后续不断有新的针对社会工作的政策、法规、条例以及办法的出台。从此，我国开启了社会工作发展的新篇章，社会工作迎来了发展的春天。

党的十六届六中全会为社会工作人才队伍建设指明了方向。2007年2月，民政部发布《关于开展社会工作人才队伍建设试点工作的通知》，积极贯彻落实了十六届六中全会提出的战略目标任务。决定采取条块和点面相结合的方式，优先在省会城市、计划单列市开展社会工作人才队伍建设试点工作，各省、自治区、直辖市民政部门选择一批市辖区或者民政服务类事业单位进行综合试点或者单项试点。

2011年11月，中央组织部、中央政法委、民政部等18个部门和群团组织联合发布了《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》。该意见提出，加强社会工作专业人才队伍建设是构建社会主义和谐社会的一项重大而紧迫的战略任务；指出要大力加强社会工作专业教育培训，根据社会工作专业人才队伍现状和经济社会发展趋势，统筹规划社会工作专业教育培训，切实加强社会工作专业人才职业道德建设，大力开展社会工作专业培训；指出要积极推动社会工作专业岗位开发和专业人才使用，研究制定社会工作专业岗位开发设置政策措施，以基层为重点配备社会工作专业人才，明确相关事业单位社会工作专业岗位；引导相关社会组织吸纳社会工作专业人才，加大相关行政部门和群团组织使用社会工作专业人才力度，建立社会工作专业人才流动机制、社会工作专业人才和志愿者队伍联动服务机制；建立以岗位职责要求为基础，建立健全社会工作专业人才评价制度、表彰奖励制度；做好社会工作专业人才薪酬保障工作。

2012年4月，中央组织部、中央政法委、民政部等19个部门和群团组织根据《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》等文件，出台《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011-2020年）》，该规划除对社会工作专业人才队伍中长期建设提出总体要求外，还对2011-2020年的主要任务、体制机制与重大政策、重点工程、保障措施等提出了具体要求。该规划提出的战略目标与2011年的《意见》基本保持一致，但更加具有可操作性。《规划》提出，我国到2020年社会工作专业人才队伍建设的总体目标是建立健全社会工作专业人才法规、政策和制度体系，造就一支结构合理、素质优良的社会作专业人才队伍，使之适应构建社会主义和谐社会的要求，满足人民群众日益增长的社会服务需求。规划首次明确了社会工作专业人才队伍包括社会工作服务人才、管理人才和教育与研究人才三类人才，并从发展目标和主要举措两个方面对这三类人才队伍建设的主要任务提出了要求。对社会工作专业人才建设的管理体制机制以及培养、评价、使用和激励政策进行了全面部署，还提出了建立健全社会工作专业人才管理体制机制、培养政策、人才评价政策、人才使用政策、人才激励保障政策等体制机制与重大政策，以及社会工作服务人才职业能力建设工程、综合素质提升工程、培养引进工程等十大工程。

该阶段的突出特征是，专业社会工作方面的政策法规以人才的培育为中心和抓手，政策出台不久各省的社会工作就呈现出前所未有的发展势头。遵循着国家的顶层设计，民政部等部门据此延伸出操作层面的政策，上位的宏观政策驱动专门性政策特征突出。在中央高度重视下形成的国家层面的政策法规事实上确认了我国社会工作发展的必要性，营造了社会工作发展的良好环境，为以后具体社会工作领域政策法规的建设奠定了基础。

（三）全面推进阶段（2012-2014年）：政府购买服务、推进社工机构发展导向是本阶段的主要特色

社会工作得以全面发展并得到社会大众的认可，是以其服务做支撑的，其工作方式和助人的价值观也是以其服务为支撑的。高素质的社会工作专业人才队伍，主要也是在其服务中铸造成型的。2007年之后，不少地方围绕政府购买社会工作服务的政策制度、体制机制、方式方法等进行了一系列实践探索，在拓宽服务领域、深化服务内涵、提高服务质量、满足社会需求等方面取得了重要成果。

为了解决我国政府购买社会工作服务存在的政策制度不健全、体制机制不完善、规模范围较小等问题，解决社会工作服务和人民群众不断增长的社会服务需求相比尚有较大差距的问题，2012年11月，民政部、财政部出台《关于政府购买社会工作服务的指导意见》，强调加大财政投入力度，逐步拓宽政府购买社会工作服务范围、扩大政府购买社会工作服务规模、提升政府购买社会工作服务质量，有效满足人民群众个性化、多样化、专业化服务需求；规定了各级政府是购买社会工作服务的主体，购买对象是具备相应能力和条件的社会组织和企事业单位，购买范围重点围绕城市流动人口、农村留守人员、困难群体、特殊人群和受灾群众的个性化、多样化社会服务需求，组织开展政府购买社会工作服务。另外，还规定了政府购买社工服务的编制预算、组织购买、签订合同、指导实施的程序以及政府购买服务的监督管理。

为了解决民办社会工作服务机构规模较小、服务能力不足、扶持力度不大、规范管理不够等问题，2014年4月民政部出台了《关于进一步加快推进民办社会工作服务机构发展的意见》，规定民办社会工作服务机构可直接向民政部门申请登记，要加强对民办社会工作服务机构履行章程、开展活动、使用资金的监督管理和推动信息公开；要加强民办社会工作服务机构能力建设，增强民办社会工作服务机构内部治理能力，着力提升民办社会工作服务机构服务水平，建立健全民办社会工作服务机构联系志愿者制度，加强民办社会工作服务机构党群组织建设；切实发挥社会工作行业组织促进民办社会工作服务机构发展的功能作用，支持社会工作行业组织发展，推进民办社会工作服务机构行业自律，积极做好民办社会工作服务机构行业服务；建立健全民办社会工作服务机构支持保障体系，鼓励社会力量支持和参与民办社会工作服务机构发展，鼓励社会工作专业教师创办民办社会工作服务机构。

该阶段社会工作政策法规解决业务从哪里来、应该由什么样的机构来承接的关键性问题。这些法规政策促进了社会工作实务领域的扩充和发展，涌现出了一批又一批致力于服务各类弱势群体的社会组织和专业社工机构。各地的民政部门结合国家的政策方针，根据本地实际，制定了更加明确具体的可操作性办法。特别是广东，加大了对民办社工机构的培育扶持力度，通过公益创投、补贴奖励、提供场所、减免费用等多种方式，支持民办社工机构的成立和初期运作，民办社工机构数量、结构、规模、服务及管理水平发展和提升很快。

（四）规范建设阶段（2014年以来）：标准化建设导向是本阶段主要特色

社会工作服务项目的标准化建设，是促进社会工作服务规范、专业化的重要推动力量。随着开展社会工作服务的组织、机构的不断壮大，面对共同的服务，不同的社会组织，甚至同一家社工机构提供的服务都出现差异。为使社会工作服务获得最佳秩序，有必要对社会工作活动或其结果规定共同使用的规则，以促进社会工作实现最佳社会效益。

2014年12月，民政部发布《社会工作服务项目绩效评估指南》和《儿童社会工作服务指南》行业标准。《社会工作服务项目绩效评估指南》规定了社会工作服务项目绩效评估目标、原则、主体、内容、方法和程序；明确了社会工作服务的评定标准和质量评估标准、完善了评估制度，建立事前评定、事中监管和事后评估相结合的综合绩效评估体系，有效规范了政府购买社会工作服务的评估监管工作。《儿童社会工作服务指南》规定了儿童社会工作服务原则、服务的范围和类别、服务流程、服务技巧、督导、服务管理和人员等要求。

2016年2月，民政部发布《老年社会工作服务指南》行业标准。该标准规定了老年社会工作的术语和定义、服务宗旨、服务内容、服务方法、服务流程、服务管理、人员要求和服务保障等，适用于社会工作者面向有需要的老年人及其家庭开展的社会工作服务。该标准的研究制定和发布实施，对总结推广各地老年社会工作实务经验，科学规范、正确引导老年社会工作服务行为，充分发挥老年社会工作者在养老服务业中的专业作用，切实保障老年社会工作服务质量具有重要促进作用。

该阶段突出特征是，社会工作政策法规越来越细致，规范性特征越来越强，对社会工作实践的影响越来越明显。随着时间的延长，这个特征会越来越突出。社会工作标准化建设，鲜明地体现出对实践过程的反思和总结，体现了社会工作以实践和解决问题为基础导向的特征，必然要对社会工作专业化、规范化和职业化发展产生重大影响。