社会治理创新过程中政府角色的转变

李　双



社会治理创新过程中政府角色的转变

李双

摘要：社会治理创新是各界共同关注的议题，也是完善治理理论的战略性要求。而政府作为社会治理的主要参与者，如何转变政府在社会治理过程中的角色，对当前社会稳定运行具有重大的现实意义。

关键词：治理；社会治理创新；挑战；角色的转变

社会的多元化正在成为时代的新特征，由政府单一主体进行社会治理的时代正渐行渐远。社会组织以及其他社会自治力量正在迅速成长起来，并开始在社会治理中扮演越来越重要的角色。在这样一个多元化的系统中，政府应当扮演什么样的角色呢？

一、相关概念的界定

中共十八届三中全会首次提到，要“创新社会治理，推进国家治理体系和治理能力现代化”，“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素”，适应社会发展各方面的需求，实现向服务型政府的转变。

(一)治理的内涵

现代意义上的治理形成于上世纪八九十年代。1989年世界银行对非洲地区的形势进行一系列科学考察时，第一次在报告中出现了“治理危机”一词。此后，“治理”一词便开始广泛应用起来。这其中，世界银行提出了“公共治理”的概念，强调公共治理的功能性，组织要管理公共政策、最大限度地提供公共服务；经济合作与发展组织提出治理的目标是善治；国际货币基金组织则认为治理是万能的，它无所不包，是一个国家经济政策、规则框架、管理体系等所有方面的总和；欧盟认为治理就是一种公民表达政治利益诉求、进一步参与国家社会管理和权力实施的过程；全球治理委员会认为治理的过程就是实现各国政治平衡的过程，治理作为一种理论，具有过程性、协调性、多元性、持续性等特征。

综上所述，我们可以看出治理的主体是多元化的，国家、政府、市场、社会、公民通过沟通、协商等一系列合法化方式，制定和执行公共政策，共同对国家和社会公共事务进行管理，国家不是治理唯一的主体。

(二)社会治理创新内涵

社会治理是当代社会公共管理职能社会化的结果。[1]所谓社会治理，就是在现有的社会发展条件下，政府、各种社会组织与公民等多种社会主体参与到社会治理过程中来，共同协商合作，进行社会公共事务的管理，实现公共利益的最大化。对这一内涵的界定可从主体、方式和目的上进行解释。首先，从主体来看。传统的社会治理主体主要是政府，政府的触角延伸到社会的方方面面，扮演者掌舵人的角色，政府与其他社会组织、个人之间是管理者与被管理者的关系，社会组织与个人完全同从与政府的行政命令。但创新社会治理的主体改变了过去这种单一的主体模式，将社会组织与公民个人等纳入到社会治理的主体范围中来，政府不再是公共服务的唯一提供者，实现了主体的多元化；其次，从治理方式来看，创新社会治理要改变过去单一依靠行政命令的方式，多角度、多方面的采用行政手段、法治手段、经济手段以及文化手段等方式进行社会治理，实现方式的多元化。例如,公共产品和公共服务方面既有政府等公共组织采用法律手段、经济手段或市场手段、必要的行政手段或政策手段、道德手段等提供,也有工商企业等营利组织通过市场化手段供给,还有非营利性组织运用市场手段或者社会动员方式提供等；[2]最后，从目的上来看。社会治理的目的不仅是为了提高社会效率，实现公共利益最大化，更重要的是在此基础上体现社会公平,以人的全面发展为最终宗旨。公民作为政府行政行为相对方,政府行政效果的好坏取决于政府与公民个人之间的关系,有赖于公民的合作与支持。政府以及社会组织与公民之间不仅是管理与被管理的关系、服务提供者与服务接受者的关系,同时还是被监督者与监督者之间的关系。[3]

二、政府角色转换过程中遇到的挑战

我国正处于社会发展的转型期，过渡阶段国际国内复杂的社会矛盾使得改善社会治理充满着挑战，社会治理创新任重而道远。

首先，社会治理创新的理念缺失。众所周知,传统的政府管理理念是政府中心主义,政府行使行政权力、管理社会、约束相对人的行为，社会组织和公民个人处于一种被动管理的状态。在这种理念下,政府在社会管理中只注重政府的需要,而忽视了公众与社会的需求，只注重政府单一主体的管理,忽视了社会组织和公众对社会的参与；在治理的同时，只注重效率而不重视社会公平以及个人的全面发展。这种治理理念造成的结果就是随着改革的深入,经济的发展,社会矛盾或社会问题也更日益突出。[4]

其次，社会治理创新方式的落后。随着社会分化的加速，我国社会结构逐渐异质化与多样化，传统的单一的社会结构已慢慢淡出视野。在社会组织方面，各种社会组织不断涌现，组织更加多样化，功能更加专门化，而参与社会治理的能力也越高；在社会个体方面，社会个体所承担的责任更大，充当的角色也更多元化，成员间的异质性也不断增强。这样在急剧变化的社会中旧的社会整合机制功能逐渐弱化，而新的整合机制还没有健全，特别是各级政府及其部门习惯于传统的行政管理方式,官本位依然大行其道,政府社会管理方式明显滞后于社会形势发展的要求,从而导致社会整体整合力量特别是国家行政整合能力明显不足。[5]

最后，社会治理创新中各主体之间角色难以平衡。受传统管理思想的影响，政府之外的所有组织与个人都被排除在社会治理之外，同时，由于各种社会组织发展初期受到的来自政府与社会的不认可，使得他们要承担起社会治理的职责需要经过更加漫长的认可阶段。同时，由于政府政治能力的强大，如何平衡政府与社会组织以及公民个人的治理关系也就成了社会治理创新的一道难题。

三、如何实现社会治理创新过程中政府角色的转换

社会治理创新主体是多元的,包括政府、社会组织和公民等。“单一的政府管理机制已经不能满足快速变革的社会需求,尤其是不能够很好的处理常常要超越组织界限的问题”。[6]

(一)培育社会组织,实现治理主体多元化

政府在社会治理中起主导作用，这在很长一段时间内都是事实。对于现代社会存在着的大量公共事务,政府是其管理的核心,但却不是唯一的主体。政府不可能提供全部的公共产品和公共服务,政府在这过程中充当着推动者的角色，要积极参与到社会组织的培育中来。各级政府要针对我国公民社会组织发展中面临的问题,采取分类管理的办法,对于不同类别的社会组织,制定不同的法律和法规,实行不同的管理方式。总的思路是:“放开一大片,限制一小部分”。“放开一大片,即放开服务类社会组织,让它们在法律框架内最大限度发挥积极性和创造性,配合政府提供更多的社会服务,以满足我国人民日益增长的社会服务需求；“限制一小部分”,即限制有政治企图或可能造成不良政治影响的社会组织的发展,保证社会有序、稳定。要进一步转变、规范和完善政府对社会组织的行政管理职能,从公益服务的唯一提供者转变为保证者,从直接拥有和管理转变为制定规划规则和监督评估。[7]

(二)实现管制型政府向服务型政府的转型

从管制型政府向服务型政府的转型是社会治理创新过程中政府角色转换的必然环节。“服务型政府实现政府和社会之间关系的根本性改变,即由传统政治管理中的政府本位和政府意志居于决定地位,向公民本位和公民意志决定性地位转变”。[8]在各种社会组织与其他社会自治力量不断涌现的今天，政府与社会对立的局面已经开始松动，政府和社会开始变简单的线性关系为网络关系。而作为治理主体的主导者，政府不能仅仅依靠过去的强制命令方式实现对社会的治理，而必须将注意力转移到服务上，以“民本”的政府理念，全面履行政府的公共服务职能,做到不缺位、不越位、不错位。通过提供各项公共服务，完善政府服务能力，提升政府服务水平，将政府的角色逐渐从社会的管家中抽离出来，转向服务。

(三)实现治理理念的创新

社会治理创新不是一蹴而就的事，它需要漫长的过程，在这一过程中实现治理创新的效果如何就取决于社会治理理念的优否。对于治理理念的创新，一方面，要树立“以人为本”新理念，要深刻认识到人民群众是社会发展进步的根本力量，在关乎民众的重大决策时要重视人民群众的参与，使以人为本的社会治理理念真正落实到社会治理的全过程；另一方面，从各治理主体之间的关系角度来讲，要大胆尝试互动式的治理理念。鼓励各种社会组织与社会大众参与到社会治理的过程中来，搭建政府与社会组织互动的合作平台,创造合作环境，增进相互支持和理解。

对当下的中国而言，要实现社会的持续稳定与和谐，必须推进社会治理创新。无论是从政府角色的转换还是加强与各种社会组织与公民的参与角度来讲，社会治理创新都是一个必然的趋势。顺应这一趋势。(作者单位：苏州大学)

参考文献：

[1]虞谷民.政府与社会公益组织协同机制探析.党政论坛，2012

[2]肖文涛.社会治理创新:面临挑战与政策选择.中国行政管理.2007(10)

[3]孙晓莉.社会治理模式的变迁.学习时报,2005

[4][5]康之国.社会治理创新与地方政府治理的路径选择.中国天津市委党校学报.2007(2)

[6]麻宝斌.协同型政府:治理时代的政府形态.吉林大学社会科学学报,2010(4)

[7]丁元竹.当前我国社会管理面临的主要问题及其政策选择.学习时报,2007

[8]张勤,中国公民社会组织发展研究.北京:人民出版社,2008,第88页

作者简介：李双(1990.12-)，女，汉族，山东临沂市人，法学硕士，苏州大学政治学专业，研究方向：政治学理论。