齐齐哈尔市卫生监督体系建设与发展研究

贾翠英 于永刚 宋运娜

[摘 要]通过运用文献评阅和专家咨询、多重论证的方法，分析了卫生监督体系“结构一过程一结果”指标之间的相关关系，同时运用结构方程模型进行分析，得出齐齐哈尔市卫生监督工作自从改革以后成就显著，不过存在不少问题：（1）机构性质明确，名称统一；各级机构职能定位不明确；（2）人员数量不足，素质有待提高；（3）经费投入不足，人员经费缺乏；（4）房屋装备基本满足工作需求；（5）卫生法律法规滞后，亟待解决；（6）在执法过程中缺乏必要的技术支撑。卫生监督领域面临新的挑战，需要通过加强队伍建设、落实经费投入，完善法律法规等方面，进一步完善监督体系。

[关键词]卫生监督；体系建设；现状

[中图分类号]R197 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）04 — 0032 — 02

齐齐哈尔市辖七区九县（市），占地面积4.24万平方公里，人口570万。自从建国以来齐齐哈尔市卫生监督管理体系经历了四个阶段。第一阶段——萌芽时期（1949年—70年代末），齐齐哈尔市下设有卫生科，在乡（镇）或城市街道办事处设有卫生专职干部，这种卫生管理体系虽有调整，但主要框架一直沿袭至今，此时公共卫生监管的体系初步型成。第二阶段——发展时期（80年代初—90年代末）1991年8月我国成立了，卫生部医院管理研究所，齐齐哈尔市借此契机公共卫生监管已经步入了专业化阶段〔1〕。第三阶段——建设时期（1999—2008年）公共卫生监管主体体系建立，各级政府的监管职能，监管对象，监管机构基本明确，国家及市政府建立的法律法规，各种规章制度建立，我市的卫生监督体系建立起基本框架。第四阶段——创新阶段（2008年至今）公共卫生监管体系改革，进一步完善法律法规〔2〕。经历了四个阶段的发展，我市的公共卫生监管体系有了长足的进步，但仍然存在着一些问题。

一、卫生监督体系建设重要性

卫生监督工作是全市构建法治社会的基本要求，卫生监督工作目的是运用法律、法规维护公共卫生和医疗服务的正常秩序，保护全体民众的卫生权益；同时监督特定公民，法人和其他组织单位卫生行为；是“依法治国”的重要保障。卫生监督工作也是公共卫生体系建设的一个重要组成部分。卫生监督职责主要包括：依法监督管理食品、化妆品、消毒产品、生活饮用水及涉及的饮用水卫生安全产品，依法监督管理公共场所，职业、放射、学校卫生等工作、传染病防治工作、医疗机机构、采供血机构、整顿规范医疗服务市场〔4〕。

以齐齐哈尔市所属的七区九县为研究对象，针对公共卫生监督机构人力资源情况；机构费用收支情况；机构的主要仪器、办公设备、及信息建设基本状况；被监管卫生许可情况；辖区卫生监管基层网络建设情况等进行研究。采用综合运用焦点小组讨论法，广泛收集卫生监管体系建设及发展的看法和意见。

二、卫生监督体系建设现状

1.机构性质

2003年下半年，齐齐哈尔市相继成立17个卫生监督所，管理全市的卫生监督工作。根据2009年中央的规定，卫生部相应机构及各个地方卫生监督机构相继纳入公务员管理系列。通过问卷调查的情况看，我市的大部分的公共卫生监管机构为全额事业单位，各地区卫生监督所隶属于当地卫生行政部门——各区级、县级卫生和计划生育局。机构行政级别为副科级。

2.人力资源不足，素质有待提高

根据2010年7月底制定的《卫生监督机构绩效考核实施意见》（试行）方案中要求辖区内每万人常住人口配备1—1.5名卫生监督人员〔3〕。齐齐哈尔市卫生监督机构的人员配备明显不足，最高的数值是齐齐哈尔市的区人员配备情况每万人0.776人，卫生监督人员的平均年龄达到46.1岁，人员年龄相对较大，影响制约了行业的发展，需要更多新鲜的年轻的力量加入。人力资源学历多集中在专科、本科水平，高学历的人员较少，需要进行行业的培训，提高人员专业素质。性别比例基本合理，部分地区男性较多。高级职称在人员中的比例为47%，占的比例比较高；

人员流动情况（近五年的）数量上各地人员表现为净流入，方向上表现为同级变动为主，上调多于下调；除了机构改革导致的变动，大量人员流入医疗结构或是高校继续深造；所学习专业情况；除了公共卫生，医学相关专业外，其他专业如：法律、计算机、管理、会计等相关专业人才相继引入。医学相关专业的人员比例要低于疾病预防控制机构，法律、管理等专业人员占约20%，人数上有明显提高。我市卫生监督机构的人员配备趋于合理，法律监督专业指导更加全面，人员、机构运行的管理更加系统。

但是齐齐哈尔市的比例相对比较高。而法律和其他非医学类专业人员比例相对较高，提示卫生监督机构在建设过程中更加注重从工作的实际出发选拔人员，按照工作的需要，进一步充实了医学专业以外的人员进入到卫生监督体系，使行业运行为更加规范。

3.经费投入不足，人员经费缺乏

收支平衡是一个机构正常运行首要条件，从收入和支出之间的关系可以看出，在齐齐哈尔地区公共卫生监管体系中，收支基本平衡，但仍有部分的资金缺口。

公共卫生监管系统的经费分为：人员经费、公务经费和业务经费。人员经费是一个部门人事编制内的职工的工资、补贴、福利待遇等费用。公务经费是指为完成某项工作要求或者目标所需要的花费，用于单位日常工作的办公费用。业务经费是指与职能相关的费用。

经费来源一般包括：政府拨款、服务性收入、上级补助收入、其他收入。公共卫生监督机构经费逐年上升，人员支出和公用支出是主要支出项目，占支出经费的80%，随着政府的重视，公用经费和经常性经费有所提高，专项投入效果显著，专项经费多来源于地方政府经费。

根据2005年下发的《卫生监督机构建设指导意见》指出：市级卫生监督机构的建筑规模应不少于2400平方米，县级卫生监督机构的建筑规模应不少于1200平方米。各级卫生监督机构房屋建设包括办公用房和辅助用房。近三年齐齐哈尔市卫生监督机构建设资金投入相对力度比较大，人均建筑面积，实际使用面积，产权房建筑面积等基本达标。

近年来，我市设备建设资金投入逐年增加，政府重视卫生监督机构设备建设的投入；卫生监督机构设备有较大幅度增加；现场快检测设备建设得到了优先发展。但是部分卫生监督机构设备建设尚未达到标准要求，个别卫生监督机构设备的利用率不高。

4.法律法规相对滞后，执法过程中缺少必要的技术支持

2013年3月批准的《国务院机构改革和职能转变方案》和《国务院关于机构设置的通知》（国发〔2013〕14号）监督局承担公共卫生、医疗卫生与计划生育综合监督工作，从而食品安全和职业卫生职能得到调整，从而公共卫生监督机构职能被削弱，以此次变革为契机充分明确机构的性质和定位，进一步整合资源，落实经费有效支出〔6〕。随着13年方案的提出，相应的公共卫生监管的制度，相应的法律法规，具体的实施方案应用做出调整。目前时间有限，大量的法律法规没有明确建立或是有效的执行，在法律法规落实执行过程中，需要必要的技术支持，这需要在科技设备上和人员应用设备能力上得到必要的保障。

三、卫生监督体系建设未来展望

针对新的机构改革契机，结合齐齐哈尔市实际，从以下一点出发可以推动齐齐哈尔市卫生监管发展。

1.广纳贤才，广开言路

新医改后，卫生监督人员数量有明显增加，但与需求仍有差距，高学历卫生监督人员比例稳中有升，但仍不能满足实际需求。卫生监督人员不足，加强队伍建设；卫生监督机构编制不足，建议充分利用现有定编并扩大编制数量。积极鼓励卫生监督工作人员外出学习，进修，加大政策性奖励。

2.加大投入，优化资金利用

人员引进费，工资支出、奖金支出、职工福利、离退休人员经费、人员培训、业务费、公务费、设备购置费、房屋基建投入资金等。经费主要来源是：卫生事业拨款、专项经费、业务收入、罚没款返还等〔7〕。目前经费上有严重缺口，主要依靠中央政府薄款，地方政府支持。我们主要增加经费来源；有效利用经费，根据项目的特点，创新项目经费跟踪机制，有效的提高项目经费的利用率。

3.完善硬件，把脉发展途径

新医改后，我市公共卫生监管用房屋建筑面积、主要仪器办公设备情况有明显提高，但仍不能满足需求。现场快速检测与防护设备实际配备有待完善。进一步提高卫生监督设备质量、数量、种类投入，重点加强快速检测设备和信息建设设备配置。建立一个全市统一的，规范的卫生监督信息平台，达到信息透明，公开，共享。形成一套完整的，全市统一的突发紧急情况卫生监督体系，做好防控预案。

4.健全法规，把握技术要点

制定并完善行之有效地齐齐哈尔市公共卫生监管法律法规体系，做到有法可依，并处理好执法依据和处罚标准的相对关系，要求执法人员熟练掌握，秉公执法。

2013年3月改革方案出台后，新型的公共卫生监管工作面临全新的机遇与挑战，齐齐哈尔市公共卫生监管工作得到了长足的进步，但是仍有不足之处：人员数量不足，素质有待提高；经费投入不足，人员经费缺乏；房屋装备基本满足工作需求；卫生法律法规滞后，亟待解决；在执法过程中缺乏必要的技术支撑。需要卫生监督人群策群力共同谋划齐齐哈尔市公共卫生监管体系新局面。

〔参 考 文 献〕

〔1〕陈刚，曹文梅，康琦，等.《我国卫生监督行业现状调查与分析》课题概述〔J〕.中国卫生监督杂志，2015，（03）：207-210.

〔2〕张帆，陈刚，张蓓蕾，等.卫生监督学科建设现状与发展研究概述〔J〕.中国卫生监督杂志，2015，（02）：114-118.

〔3〕应贵英，段占祺，王敏，田甜.卫生监督统计指标评价〔J〕.华西医学，2012，（09）：1375-1379.

〔4〕孙梅.卫生监替体系系统评价与配置标准研究〔Z〕.2008.

〔5〕刘斐霞，肖青，薛敏，等.我国卫生监督体系建设与发展的定性研究〔J〕.中国卫生监督杂志，2015，22（5）：440-444.

〔6〕毛艳铭.齐齐哈尔新农村公共卫生建设问题与对策〔J〕.理论观察，2008，（04）：16—17.

〔7〕陈万春，陈宏，高东江，等.齐齐哈尔市创建黑龙江省西部区域性医疗卫生服务中心战略构想〔J〕.中国卫生经济，2014，（04）：62-65.

〔8〕何莎莎，王晓华，冯占春.县级基本公共卫生服务项目质量监督与控制模式上研究〔J〕.中国卫生经济，2012，（01）：70-73.

〔9〕马骁，任旭，董雅静，等.对职能调整后提升卫生监督执法效能的探讨与分析〔J〕.中国卫生监督杂志，2015，（01）： 7-13.

〔责任编辑：侯庆海〕