PPP项目：发起的多，落地的少

张军红

编者按：

4月8日，由《经济》杂志社主办、中国智慧城市经济技术合作组织与中经互联（北京）信息技术有限公司联合承办的2016年国家智慧城市智库沙龙暨投融资项目信息交流会在北京举行。《经济》杂志社社长兼总编辑陈志强、中国城市科学研究会智慧城市联合实验室首席科学家万碧玉、中国管理科学研究院政府和社会资本合作促进中心主任郑志峰、《经济》杂志社副社长陈颖、《经济》杂志社社长助理王磊以及40余位企业、金融机构代表参加会议，并就城市投融资建设问题进行了讨论。

主持人：张健（《经济》杂志社事业发展中心副主任、中国智慧城市经济技术合作组织副秘书长）

朱德东（中国智慧城市经济技术合作组织常务副秘书长）

对话嘉宾：万碧玉（中国城市科学研究会智慧城市联合实验室首席专家）

郑志峰（中国管理科学研究院政府和社会资本合作促进中心主任）

范都都（四川省德阳市投资促进局驻外分局副局长）

王宁（中国邮政储蓄银行北京大兴区黄村西大街支行行长）

王莉莉（中国光大银行北京四季青支行行长）

李昕（兴宏金融服务有限公司风控总监）

尚金明（中城建第十工程局有限公司市场营销部经理）

《

经济》：经过一段时间的发展，我国智慧城市评价标准体系建设取得了重大进展，那么在投融资方面又建设得如何呢？

万碧玉：2015年政府工作报告中提到，要“发展智慧城市，保护和传承历史、地域文化”；2016年政府工作报告中又一次提出，要“打造智慧城市，改善人居环境，使人民群众生活得更安心、更省心、更舒心”。可见，智慧城市已成为未来城市发展的重要趋势。

我国各相关部委也相继开展了智慧城市建设工作，其中住建部3批国家智慧城市试点共计277个，工信部信息消费试点104个，科技部和国标委联合发布国家智慧城市试点20个，发改委信息惠民试点80个，工信部与发改委共同开展的“宽带中国”示范城市39个，国家地理信息测绘局示范城市9个。目前，智慧城市建设正快速向二三线城市发展，地级以上城市中提出智慧城市建设的已经超出60%，呈现遍地开花之势。

2015年我国智慧城市投资规模和增速也进一步加快。以住建部试点为例，3批试点共将建设3600多个项目，总投资预算约为1.3万亿元，已投入资金1145亿元。从资金来源来看，财政资金仍是智慧城市项目建设的主要来源，在已投资的项目中，62%的项目涉及财政投入，投资金额为204.7亿元，占总投入的17.9%。

社会资金的投资金额最大，约为598亿元，投资方向多为盈利可运营的项目。与其他资金投入相比，社会资本的资金到位率较高，目前已有62.2%的资金完全到位，但从另一角度来说，其参与项目建设的难度也比较大。

与社会投入相比，银行贷款的比例并不是很高，约为216.1亿元，占总投入的18.9%，共涉及项目140个。从盈利角度来看，PPP项目的投入应占该区域GDP的3.5%最为适宜。

就地方城市而言，选择一个智慧城市的总承包商或运营商，必须要满足4个条件，第一，具备设计与规划能力、良好的执行能力，可以为城市做好规划和顶层设计；第二，要有投融资能力，可以为智慧城市建设提供强大的资金支持；第三，建设能力要强，能够从多个领域、多个角度规划建设城市项目；第四，具备运营和维护能力，保障城市健康可持续发展。

《经济》：在智慧城市乃至城市发展中，资金是绕不开的话题。现如今我国城市建设已从政府主导开始转向引入社会资本，PPP模式是一种新的尝试，目前发展情况如何？

郑志峰：PPP是现阶段城市建设发展的核心模式，自2014年9月至今，已有近百项政策颁布。经过一年多的发展，PPP模式已从研究阶段进入到执行落实阶段。但是由于操作相对复杂，程序多且专业性强，大多数地方政府和社会资本特别是国企，还没有完全适应这种转型。

就发展情况而言，PPP模式主要存在以下几个问题。第一，无效的发起。地方政府发起的PPP项目很多，落地的却很少，目前全国入库的项目已有7700多个，但是真正开工的只有351个，占比不足5%。第二，无效签约。框架协议签的很多，但是真正能开工的项目很少。例如在四川，政府发起的项目有736个，一年多来签署实施协议的只有29个，真正开工建设的仅在10个左右，效率非常低。第三，无效招商。各城市的项目招商推介会很多，能达成实质协议的却很少，并且一般而言，招商会上签署的都是意向性协议，不一定能落地。第四，无效投资。想进入PPP行业的资金很多，但能把钱投出去的资金方很少。银行等金融机构都有PPP项目资金，很多省例如江苏、山东也都成立了PPP基金，但是这些钱都无法投出，因为资金是要用在项目上的，项目落不了地，钱自然也投不了。第五，无效咨询设计。咨询公司正在设计的项目很多，能实施的却很少。对于咨询公司而言，5万、10万、100万的设计咨询都可以做，但是除非业主对设计的质量有判断，否则其可实施率绝对是不一样的。之前我们接触过一个四川的项目，咨询费是20万元，咨询公司在北京，按照调研的通常规律，从北京到四川往返花费大约两天，调研时间为一天，调研团队至多调研两回，然后提交设计报告，有的甚至连数据都不核实，设计的方案也都比较空。

规范操作是PPP项目顺利实施的前提。对于政府方来说，不能脱离效率谈融资，也不能忽略规范搞投资招商；在购买咨询服务时，不能只顾价格低廉，要判断可实施性。对社会资本方而言，不要一味地忽悠政府搞BT（政府利用非政府资金进行非经营性基础设施建设项目）。其实，PPP项目对企业的实施能力要求很高，因为运营风险是由企业来承担的，如果企业的技术不过硬，设备只能用几年，一次性卖给政府是可以的，但是一旦采用PPP模式，项目时间可能会持续很久，企业的风险也会增加，这要求企业在运营方面必须有真本事，否则很难回本、盈利。就咨询公司而言，要分清楚什么是咨询、什么是服务，根据客户需求，提供咨询服务。

总而言之，如何采用PPP模式来解决现阶段的融资和建设效率问题，促进城市建设和经济发展，是地方政府的当务之急；如何采用PPP模式拓展市场也是企业需要思考的问题。

《经济》：随着国家政策的不断变化，在PPP项目建设方面，银行有何优惠政策？对于一些不产生收益的公益类项目，要以政府名义进行贷款，银行需要进行哪些方面的考量？

王莉莉：由于各地区发展水平不尽相同，我们会采用分区域、分城市的方式，根据地域特色来制定相关的金融政策，不能一概而论，也不能一同对待。

就目前来看，落地的PPP项目数量并不多，各金融环节还不够成熟，在企业方面也存在一定的风险，银行要想介入，就必然会依托政府来获取一定的保障，例如是否能出示担保函、是否拥有优先分配资产的权利等。银行最主要的还是要考虑回报周期及未来收益的问题，要衡量最终收益和初期投入的比例是否合理。就金融领域来讲，在面对项目时，光大银行会做出一些相应的调整，针对不符合贷款条件的项目，光大银行总行还设立了资产管理通道。同时，银行也会给企业和地方政府设计相关的金融产品。

对于公益类项目，如果是以地级市政府名义进行贷款，我们是可以考虑的；如果是县级市，一般是不会考虑的，因为县级市的财政发展还不够成熟。当然，具体到项目上，我们也会根据城市级别和城市财政情况而作调整。

王宁：近几年，邮储银行对一些PPP项目、政府债务和产业基金等进行了清理。如何对待PPP项目，一个重要的关键点就是PPP项目和BT项目是完全不同的两种模式。以前基础设施建设和公共服务等采用的都是BT模式，这意味着有财政担保，但结果就是直接导致政府债务增加。对此，中央也在2012年出台了相关政策进行规范整改。基于以上情况，我们看待PPP项目，首先在于其商业模式，对于以盈利为目的的项目，我们都会测算其模式是否合理合法，配套资金和设施能否支撑运营，这是核算是否出资的前提。如果项目购买了公共服务或者有财政补贴，就会被直接纳入财政预算，这也是今后我们投资PPP项目时，主要关注的点。

对于邮储银行而言，资金量大是一个优势，经国务院特批，邮储银行一共要购买1.3万亿元的政府专项债，用于支持全国基础设施及其他方面的建设；在自有资金投资方面，如果主要项目、建设主体可控，我们也可以提供一次性资金。第二个优势是效率，邮储银行的所有资金均由总行统一调配，实行“总分支”联动，能在短时间内评估出项目的可投性。第三个优势是，作为国有制银行，服务三农、服务中央企业、服务民生是邮储银行的职责，在成本可控的情况下，也会给予这些领域一些相应的优惠。

《经济》：在PPP项目投资方面，都有哪些金融模式？

李昕：我们在探寻这样一个模式，即让一些优质的项目可以不用政府财政来担保，而是以项目自身为主来建设，并最终通过在香港发行永续债来退出。这样既不会增加政府的财政负担，也能激发起大家的兴趣。在我看来，京津冀的项目都是很有潜力的。对于差一些的项目，只要找对切入点，也是可以进行运作和开发的。同时，我们也会引入一些险资来进行投资建设。

尚金明：其实现在市场上的模式基本上都是一样的，即发起一个产业基金或成立项目公司，用股权加债权的方式进行投资，然后与政府签署购买协作协议。当然，我们的这种模式也多是针对于地级市。

《经济》：就地方政府而言，在对项目和企业的招商引资方面有什么样的要求？

范都都：截至目前，德阳市共推出了6批PPP项目，数量在一二百左右，参与建设的企业共有100多家，但是真正落地的也就几十个。究其原因，一方面是地方政府对PPP模式的理解和认识有偏差，其推出的能够让企业参与的成熟项目较少；另一方面，企业等社会资本投资方缺乏诚意，甚至扭曲PPP的概念，将其换成BT模式发展。

如果企业想要参与政府PPP项目的建设，我们建议应该由上至下来推动，即先与当地政府的一二把手进行沟通，由他们来主抓推动，这样成功的几率会比较大。（本文图片由栾梦雨提供）