试析美国两次世界大战时期咨询机构在局部战争动员中的作用

林同威

摘 要：美国在正式参加第一次世界大战与第二次世界大战之前，美国总统均设立了咨询机构——国防咨询委员，协助他进行局部动员工作。此机构在战争动员过程中扮演重要角色，它提供了宝贵的建议咨询，探索解决动员领域存在的问题，为全面经济统制积累了经验，是总统行使战争权力的重要媒介，为美国成功开展战时管制，做出了巨大贡献。

关键词：生产动员；国防动员机构；咨询机构；国防咨询委员会

国防咨询委员会，是美国正式参加两次战争之前，进行局部的生产和动员时，设立的为战争领域服务的机构，是美国总统的御用咨询机构。美国分别在1916年和1940年，成立过两次国防咨询委员会。它是一个松散的而没有实权的顾问机构，而且维持时间都不长，却在实际运行之中，在战争动员的工作上发挥了巨大的作用。为美国在第一次世界大战和第二次世界大战期间，对美国的经济与工业领域的统制，做出了宝贵的前期探索和准备。

一、国防咨询机构的设立

在美国正式参加第一次世界大战之前，美国还没有开始全国性的战争动员，尽管美国在参战前已经开始着手相关备战工作，但还没有建立一个独立的动员机构，几乎由军方一手包办。然而，战争迅速发展，涉及到需要动员的领域越来越多，军方已经不可能独立负责战争动员问题。

所以，当时美国总统需要一个汇集了各方面专家的机构，来为他提供各个领域的咨询服务。1916年8月，美国成立了一个作为顾问机构的七人国防咨询委员，聚集了各个行业的杰出人才，以巴尔的摩-俄亥俄铁路公司总经理威拉德为首，每一位委员都负责一个特殊的领域。分别被分配到运输领域，工程和教育领域，弹药和制造领域，药品和诊疗领域，以及原材料，供应，和劳动力领域。咨询委员会，如同名字那样，理论上没有实际权力。咨询委员在各自负责的领域之下，又有专门的委员会来参与不同的事务，但同样没有实际权力。

第二次世界大战期间，美国也建立了同样的机构。在1940年5月28日的早上，罗斯福总统给七位人士打电话，邀请他们作为总统的顾问，宣布了他重组国防咨询委员会的计划。委员会由通用汽车公司董事长威廉·克努森为首的7位各个领域的杰出人士组成。分别负责工业生产、工业物资调配、劳工、物价、农业、负责运输、负责保护消费者。后来，零售巨头西尔斯罗巴克公司总经理唐纳德·纳尔逊也加入进来，负责国防物资采购的协调员。

二、在局部动员领域中的作用

在美国正式参加战争的局部动员中，很大程度上，咨询委员会不仅仅作为咨询机构在发挥着作用，更是在探索和解决动员领域存在的问题，为后来的全面动员做好铺垫。面对出现的实际问题，咨询委员会便根据自身领域的知识，向总统和官员提出建议，在很多情况下，咨询委员会的起到了非常关键的作用。

（一）动员程序规范化

政府和军队在有关生产动员方面缺乏经验，咨询委员会的成员则利用他们的专业知识，在相关领域的程序化，标准化，以及专业化方面，为政府机构和军事部门提供咨询以及协助服务。为政府和军队的动员系统，建立一套程序化的运作模式。在1940年，当国防咨询委员会开始运行时，战争部采购局也才刚刚结束了二十年多年惨淡经营，恢复了正常运转。在这种情况下，为了帮助战争部恢复自己的采购功能，国防咨询委员会就负责对军队人员进行相关的采购程序培训。其中，他们协助军队的首要任务，就是寻找必要的生产设施，以及为迅速增加所需用品授予合同。[1]

（二）为全面动员机构的组成奠定基础

国防咨询委员会分别在1916年和1940年，参与进行了全国性的局部动员。其中，在这向全面动员过渡期间中，从动员机构本身的发展来看，国防咨询委员会为全面动员机构的建立，奠定了至关重要的基础。在组织架构方面，国防咨询委员会一系列处理各个领域事务的下属机构，随着情况的发展，纷纷被赋予了实际权力，成为了负责各个领域的动员办公室。比如，第一次世界大战中，国防咨询委员会下属的交通运输委员会通过国会法案发展成为美国铁路管理局，煤炭委员会是燃油管理局的先行者，食品管理局则来自于其他的委员会，剩下的则变成了军事贸易委员会和海运局，其中最为关键的部门则经过充分规划，最终形成了作为负责全面工业统制的战时工业委员会（War Industries Board）。[2]

（三）为相关人员提供了宝贵的经验积累平台

关于人员方面，国防咨询委员会的成员，更是成为了后来负责全面战时动员和统制经济工业的机构中的核心人物。他们在初期的局部动员中，进行初期探索，在为数不多的时间里，积攒了宝贵的办事经验。比如后来成为战时工业委员会的主席伯纳德·巴鲁克，他是银行家出身，在有关工业领域上，其实并没有太多经验。但在1917年初，作为国防咨询委员的原材料委员会委员的伯纳德·巴鲁克，开始负责钢供应问题，在此期间积累了丰富的经验，凭借着出色的工作，后来他成为了战时工业委员会主席。就这样，正式统治机构负责人的人选由咨询委员会成员中产生已经成为了惯例，后来第二次世界大战中咨询委员会成员唐纳德·纳尔逊也成为了1942年1月成立的正式战时统制机构——战时生产委员会（War Production Board）的负责人。

（四）成为总统行使战争权力的重要媒介

建立国防咨询委员会在美国正式宣战之前的非常时期，对于总统权力的行使，具有特殊的意义，尤其体现在第二次世界大战时期。在第一次世界大战中，政府并没有对巨大的军事工业动员问题做出明确的设想，直到参战了几个月才如梦初醒。所以，总统必须对于战争动员未雨绸缪，制定相关计划。但是，美国在正式参加第二次世界大战之前，以当时的孤立主义盛行的政治环境，并不能让总统建立一个负责全面动员的实权机构。所以，建立一个松散而没有实权的咨询机构，是有必要的。既然它仍然被规定所许可，这样当时间紧迫时，总统就不必请求从国会立法，来建立一个新的组织。[3]几乎就是从这里，罗斯福就开始建立了一套他自己的战时体制，建立特殊的机构，不向任何内阁官员负责，而直接向总统报告。

综上，作为咨询机构，国防咨询委员会不仅在美国局部动员中发挥了重要作用，也为后来美国通过战时工业委员会（第一次世界大战）和战时生产委员（第二次世界大战）这样的实权机构，实现对美国经济工业领域的管理统制，做出了重要的初期探索和准备。咨询机构作为战争时期中国家动员体系中一个重要的环节，是国家从和平状态到战时统制状态下的迈出承前启后的重要一步，体现出了战争动员所需具有的前瞻性和专业性。（作者单位：四川师范大学）

参考文献：

[1] Millett，John D.The Organization And Role of the Army Service Forces[M].Washington：Office of the Chief of Military History，Dept.of the Army，1954：187.

[2] Bernard M.Baruch，American industry in the war.A report of the War industries board[R].Washington：Govt.Print.Off，1921：21.

[3] United States.Civilian Production Adminsitration.Industrial Mobilization for War，History of the War Production Board And Predecessor Agencies，1940-1945[M].Washington，1947：18.