探析非诉行政执行中私人权益救济新路径

陈生辉++李冬冬++刘育辰

摘 要：我国新修的行政诉讼法确定了非诉行政执行制度，却对于相对人权益救济无任何规定。因此，本文欲通过探析当前我国救济制度现状，从域外救济经验视角，为我国非诉行政执行中私人权益救济寻找新的路径。

关键词：非诉行政执行；权益救济；设想路径

2011年，我国颁布了《中华人民共和国行政强制法》①（以下简称《行政强制法》）之后，行政强制执行作为行政强制的一个种类得到了明确的规定。从此，行政机关为了实现行政目标而作出的行政强制行为有了法律的依据，同时行政强制执行行为在了置于法律的规范之下运行。然而，这样的一部法律在规范行政强制时并没有详细设置有关于行政相对人的利益受到行政强制的侵犯时的保护救济措施及其制度。即使在新修的《中华人民共和国行政诉讼法》②（以下简称《行政诉讼法》）中也仅仅在第十二条第二款规定，对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的，可以向人民法院提起诉讼。再者，关于非诉行政执行，《行政诉讼法》第九十七条规定，公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。由此可见，我国对于非诉行政执行给予了法律的支持，却无具体的运行机制进行明确，致使在实践中很难操作，造成了当下许多行政执行难和官民关系矛盾突出，甚至在非诉行政执行中严重损害了公民的权利而引起了公民对司法权威的质疑。

一、明析非诉行政执行概念及其私人权益救济研究现状

在我国，行政强制分为行政强制措施和行政强制执行。行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为③。行政强制执行又分为行政机关自行强制执行和行政机关申请人民法院强制执行。对于后者，我们一般称之为非诉行政执行。一般认为，狭义的非诉行政执行是指行政机关申请人民法院强制执行和具体行政行为确定的权利人申请法院强制执行这两种形式，并且以行政机关申请人民法院强制执行为其主体部分④。

我国关于行政强制的理论研究大致分为两个阶段⑤：一是从上世纪90年代初到2000年左右。主要研究在行政强制执行的模式选择问题，与其相适应的救济制度研究并不深入。二是21世纪初到2012年《行政强制法》颁行前后。在《行政强制法》颁行后，我国行政执行的运行模式被确定下来，学者们也即开始对我国行政强制执行救济制度提出了诸如“听证审查”、“执行诉讼”等诸多主张。然而这些成果并没有突破“行政执行救济”这一制度范畴，其主张本身的一些问题也值得进一步探讨。我国在非诉行政执行私人权益救济的理论研究比较薄弱，成果尚未成熟，有待深入探究。

二、域外对行政强制执行的救济方式

我国的行政法治发展得比较晚，在对行政强制行为进行规制以便为行政相对人提供法律救济的层面上并未成熟，很多其他国家和地区的做法对我国非诉行政执行的救济理论研究有借鉴意义，在此，笔者着重简述几个对我国较有参考价值的国家和地区的救济方式。

（一）英国对行政强制执行的救济

英国针对行政强制执行可能给公民造成人身财产的损失和人身自由有着特别的救济方式，这也有赖于它的独特的政治体制。在19世纪，英国就规定了特权令状的司法救济形式，如阻止令、人身保护令。阻止令适用于公法关系中阻止公共机构的越权行为，可防止任何侵权行为或违约行为的发生或继续。人身保护令是检验任何监禁的合法性的标准程序。被拘禁人或其代理人无需通知执行拘禁和作出拘禁决定的对方当事人，而单方面向高等法院王座分院提出申请。

（二）美国对行政强制执行的救济

美国是一个三权分立，相互制约的国家，是没有一部关于行政强制成文法的国家。因此，美国的行政强制长期以来均是交由作为司法机关的法院来执行，以达到司法权制衡行政权的目的。故而对行政强制的救济方式首先表现在法院裁决执行前，必须审查行政决定是否合法。其次是法院审查当事人是否违反了行政机关的决定，亦即法院对当事人的行为进行了再次审查，以确保当事人不会被冤屈而使自身权益遭到行政强制执行的损害。当然，在特殊的环境下，行政机关可自力执行。但这种紧急情况的行政行为仍然处于法院的监督之下。

（三）法国对行政强制执行的救济

法国作为行政法的起源国，其行政法系统在世界上独树一帜。在法国，一般的违法强制执行行为被视为一种具体性的行政行为，属于行政诉讼和行政赔偿的适用对象。对于此行为的救济是通过行政主体及其公务员因违法行政强制行为应承担的责任来表现的。严重的违法强制执行行为被视为是一种暴力行为，属于普通法院的管辖范围。普通法院通过审查行为的合法性、判决行政机关赔偿、命令行政机关停止暴力行为等方式对行政相对人进行救济。

三、中国非诉行政执行私人权益救济方式的设想路径

中国法治时至今日，可以说对于私人权益在公权力面前的保护亦是越来越注重。如何实实在在地保护私人权益，笔者从域外对救济的方式得到了启发，认为我国或许可以从以下途径进行研究设想。

（一）赋予非诉行政执行相对人特权

类似于英国，在中国建设法治国家的转型时期，在一定时期内赋予公民一定的特权可以对抗公权力对于私人权益的侵害。这一特权只是限于相对人对于行政强制执行主体的越权行为予以抵抗，即时阻止。现实当中，强制执行大多是即时行为，侵害权益而在事后予以救济有时“得不偿失”，有失社会公正，诸如强制执行可致公益和私益共损的情形。此外，行政相对人在法定期间不提起行政诉讼，并不意味着行政行为正确；人民法院也不能因此推定相对人具有拒不履行义务的主观恶意。因而，笔者认为可以赋予一定的特权以确保私人权益在一定程度上不受侵犯。

（二）增加检察监督制度

目前，我国的行政诉讼法和司法解释虽然确定了对非诉行政行为的合法性审查原则，但笔者认为，我们可以学习美国这种法律精神，增加检察监督制度，监督法院是否合法裁决执行或枉法裁决，从而使非诉行政强制执行行为置于法律监督之下，从另外一个角度讲，这样的做法是给予了相对人合法权益不被侵犯的双重保障。

（三）建立行政法院系统，构建非诉行政执行诉讼制度

法国的司法体制和中国不一样，但是法国的行政法系统在中国当前推动法治进程的大背景下却是值得借鉴的。笔者认为，我国如若能够如法国一样建立起独立的行政法院系统且不受行政级别及其区域的干扰，对行政类案件进行专属管辖，行政纠纷将会得到很好地解决。无论非诉行政行为是被视为暴力行为还是一般的违法行为，行政法院均需对其合法性进行实质审查监督，并结合目前我国存在的国家赔偿等救济方式给予相对方权益保障。（作者单位：1.西南政法大学行政法学院；2.西南政法大学经济法学院）

本文为2015年西南政法大学研究生科研创新计划资助项目

注解：

① 2011年6月30日中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过，自2012年1月1日起施行

② 1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过，根据2014年11月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》修正

③ 参见《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定

④ 黄泽莲.论我国行政执行诉讼的构建.[硕士学位论文]，成都：电子科技大学，2008，6

⑤ 宋爱峰.论我国非诉行政执行救济制度的构建.[硕士学位论文]，重庆：西南政法大学，2014，3