基于“供给侧改革”视角的煤炭市场治理研究

白彦锋++郝晓婧

【摘 要】 2012年，在国家取消重点电煤合同、实施电煤价格并轨、推进煤炭价格市场化之后，煤炭市场遭遇了“寒冬季”：煤炭价格一路飙低，企业持续亏损，市场供需矛盾激烈。煤炭市场遭遇“寒冬季”的深层原因在于产能过剩，而造成产能过剩的原因来自于供给方——煤炭供给持续增加，需求方——煤炭需求增速下降。我国煤炭市场现状与国际油价困境类似，因此借鉴应对国际油价下跌的国际经验，提出了基于“供给侧改革”视角的煤炭市场治理对策，包括企业补贴、控制劣质煤生产使用、引导企业兼并重组、拓宽亚洲煤炭市场、出台强制削产计划五个方面。

【关键词】 煤炭市场； 煤炭价格； 供需矛盾； 产能过剩； 供给侧改革

中图分类号：F812.0 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2016）09-0014-06

2012年以前，我国煤炭能源价格采取“双轨制”定价策略，市场上存在两种价格：重点电煤合同价格与市场煤价格[1]。重点电煤合同价格是政府以行政手段强制煤炭行业以此价格提供给发电企业一定数额的煤炭，因此“计划煤”价格远低于“市场煤”价格。而近年来，市场煤价格的不断下降，使得煤炭定价“双轨制”不再具有存在的必要性。2012年12月，国务院发布《关于深化电煤市场化改革的指导意见》，取消重点电煤合同，实施电煤价格并轨，推进电煤市场化，至此，煤炭价格走向市场化道路。

根据经济学定律，能源脱离政府干预，发挥市场在配置资源中的决定性作用，是促进煤炭产业结构调整、方式转变的有效方法，但由于我国长达二十多年的“双轨制”价格体系所造成的市场扭曲，使得煤炭市场化之路并不顺畅，没有了最低限价兜底的“市场煤”，价格迅速跌落，各大煤炭企业持续亏损，地方政府又不得不出台政策来维持煤炭企业的利益，这使得煤炭市场化之路阻碍重重。本文着重通过研究煤炭市场现状及其深层原因，探究在“供给侧改革”视角下煤炭市场的治理对策，使其走出困境。

一、引言与文献综述

煤炭作为我国能源结构的主体，对我国经济发展，尤其是第二产业的发展有着举足轻重的作用，而2012年迎来了煤炭市场的转折点。事实上，早在煤炭价格并轨之前，一些学者就提出煤炭市场蕴含着产能过剩的风险。周伟民[2]通过分析2005年秦皇岛码头煤炭库存数据得出结论：煤炭市场中的供求关系正在悄然改变，供给逐步过剩。陈忠华[3]认为，2005年以来，煤炭消费需求虽增加，但增速减缓、增量减少，而供给能力显著增加，煤炭企业库存大幅增加，产量的增长幅度大于需求的增长幅度，同时国际市场价格下降，出口持续减少，进口增加，我国煤炭市场进一步呈现出供给宽松、产能过剩日益明显的趋势，持续上涨的煤价继续攀升的动力不足，从2006年开始，市场“拐点”初现。可见，2012年煤炭市场的转折并非偶然。

面对煤炭市场的转折期，周广启和姜艳庆[4]给出了原因，认为煤炭产业投资过度是产能过剩的直接原因，煤炭产业集中度过低是产能过剩的主要原因。而李瑞峰[5]认为原因在于：一是国际金融危机爆发以来，世界经济增速进入下行区间，经济复苏持续乏力，国内经济结构调整，导致我国经济增速减缓，煤炭需求增速大幅下降；二是，近年来煤炭行业投资过热，产能增速依然不减，导致产能相对过剩。

至于煤炭市场治理对策，王惠荣[6]认为针对当前我国煤炭行业产能过剩存在的问题，政府应做到：完善行业政策，严格市场准入；实行“以销定产”，鼓励企业联合重组；控制进出口规模，保持总量平衡等措施缓解目前市场的供求矛盾。而李勤勤[7]认为应在企业主体上下功夫，健全原有的管理机制和管理体系，改革企业内部市场化管理。而煤炭企业内部市场化管理中出现的问题主要在于奖惩制度问题以及思想认识问题，因此应提高管理水平，落实责任制度；实现优化配置，健全约束机制。王迪等[8]认为现行国内产能治理政策存在一些缺陷：一是政策目标与工具不协调，依赖于公布限产目标；二是集分权政策使用不当，产业结构政策过度分权化；三是市场预期偏差、市场调节机制失灵；四是政策时效性与协调性弱等。

2015年下半年，国家提出“供给侧改革”，这为煤炭市场清理过剩产能提供了契机。

二、煤炭市场现状

从煤炭价格来看，据CCI1指数①显示，从2013年的高点620元/吨，下降到2015年7月份的392元/吨，两年累计跌幅近228元/吨，相比于最高点的1 100元/吨，价格只有最高位置的35.64%，价格跌幅触目惊心。

从煤炭龙头企业经营状况来看（公司半年度财务报表显示），我国最大的煤炭企业神华集团2015上半年利润总额为208.7亿元，同比下降37.4%，净利润额为117.3亿元，同比下降45.6%，连续三年下降，且降幅逐年提升。另一煤炭龙头中国中煤能源集团上半年实现利润总额297.47亿元，同比下降16.1%，归属母公司的净利润为-9.65亿元，同比下降240.7%，首次出现亏损②。2015年前三季度，全国38家上市煤炭企业超过30家呈现净利润负增长[9]。

从煤炭市场供需来看，为了响应“节能减排”的号召，国务院于2013年9月发布《大气污染防治行动计划》，提出到2017年力争将煤炭消费在能源中的占比下降到65%以下，京津冀、长三角、珠三角等区域力争实现煤炭消费总量负增长。也就是说从2014年开始不仅要实现煤炭消费零增长，并且要实现部分清洁能源替换。煤炭需求大幅下降，但产能削减速度较慢，总体上供给大于需求。以动力煤为例，2015年5月，动力煤总产量达25 006万吨（不含上月库存），动力煤总消耗量为24 565.77万吨（包括电力消耗、冶金消耗、化工消耗、建材消耗，其他消耗以及动力煤出口），供给大于需求440.23万吨（不含上月库存），而上月煤炭库存达14 544.87万吨③，产能严重过剩。

三、煤炭遭遇“寒冬季”的原因——产能过剩

煤炭价格下跌，企业经营亏损，其根本原因在于供需矛盾，即产能过剩：煤炭市场供给大于需求，市场价格下跌，煤炭企业收入无法抵销成本，净利润呈现负增长。表1是2005到2013年煤炭市场供需情况表，数据显示从2011年开始，产能过剩突破1亿吨，而2012年过剩产能甚至增加了3倍不止。表2是2015年3月到10月煤炭市场供需表（包含库存与进出口），数据显示，到2015年煤炭市场的供需矛盾持续加重，每月产能过剩超过1亿吨。

（一）煤炭供给持续增加

面对严峻的供需矛盾，我国的煤炭市场似乎进入了一个怪圈：越是产能过剩，越是价格低迷，越是生产。根据图1显示，2005—2013年煤炭的供应量逐年上升，并且2012年的供应增速达到了16.1%。按照市场规律，煤炭市场产能严重过剩，为达到市场供需均衡点，产量应逐步缩减，但2015年除了神华集团计划减产10%以外，其他大型煤炭企业并没有提出减产计划，即使企业亏损局面已经无法扭转。造成这样现象的原因主要在于企业的平均收益仍然大于平均可变成本。根据微观经济学理论④，目前我国的煤炭市场属于垄断竞争市场，短期内，只要平均收益或者均衡价格大于平均可变成本，企业就会继续生产，这是因为收入在弥补了可变成本后还能有一部分用来抵销它的固定成本，即使这部分收入小于总固定成本；只有当企业的平均收益小于平均可变成本时，企业才会停产，这时，如果企业继续生产，全部收入甚至无法抵销可变成本，更谈不上弥补不变成本。煤炭行业属于资金密集型行业，固定资本投资所占比重较大，短期固定资本成本无法回收，在资金成本的压力下，企业不得不进行生产，否则将会面临巨大的投资风险，相对于固定成本，煤炭企业的可变成本较小，即使价格暴跌，但仍处于平均可变成本之上，本着企业利益最大化原则，为了保持适当的利润规模，甚至有可能增加产量，因为利薄必然多销。另外，由于煤炭价格下跌，各煤炭企业负债累累，2014年，十强煤企合计取得外部借款7 558亿元，2015年前两季度，资产负债率已上升至66.5%⑤，在银行贷款持谨慎态度的情况下，为维持企业正常运转，降低价格，以量取价，获得经济活动现金流。

再者，由于我国粗放式的经济增长方式[10]，使煤炭行业中存在很多非市场导向性因素，如在唯GDP的政绩考核机制下，煤炭富产地区为了达到指标，拉动投资，仍然盲目进行生产，遏制了市场的调节作用，导致煤炭市场失灵。

煤炭市场的国际化更加剧了供给过剩状况。随着国际经济一体化，我国煤炭市场早已与国际市场融为一体，表2数据显示，2015年煤炭进口量高达27 661.25万吨，相比于煤炭出口量762.65万吨，进口量是出口量的30多倍。原因在于国际煤价低于国内煤价，2015年8月，国际煤价跌破60美元关口，低于同期国内煤价。目前国际能源结构中石油以30%的占比超过了煤炭，天然气以25%的占比与煤炭并驾齐驱，国际煤炭需求小导致国际煤价低于国内煤价，因此进口煤大量进入国内。

（二）煤炭需求增速下降

产能过剩，一方面是由于煤炭供给过剩，另一方面与需求的下降密不可分。图2显示：煤炭消费增速从2011年的9.8%下滑至2012年的2.8%，并且2013年煤炭消费增速进一步下降。究其原因，首先是由于国内经济有下行压力，整体形势不容乐观，告别了过去两位数的经济增速，从2012年开始我国经济增速明显放缓，2015年上半年工业增加值增速已经下降到6%左右⑥，同时我国正步入后工业时代，产业结构发生变化，2014年三大产业对经济的贡献作用分别为4.8%、47.1%、48.1%，对GDP的拉动作用分别为0.3%、3.4%、3.5%⑦，第三产业贡献率首次超过第二产业成为主导产业，从就从业人员分布来看，第三产业高于第二产业8 265万人⑧，这意味着经济发展对煤炭等原材料的需求将会逐步下降。

其次，国家要求削减煤炭消费。《大气污染防治行动计划》中明确提出要严格控制煤炭消费总量[11]，力争到2017年，煤炭能源占比降低到65%以下，对于京津冀、长三角、珠三角等经济区，努力实现消费总量负增长。预计，到2020年底，煤炭热值下降到51亿吨标准煤，煤炭占比下降至56%。这些政策的严格实施，在很大程度上挤压煤炭消费的增长空间。

电力行业对煤炭需求的大幅下降加剧了煤炭市场的“萧条”现状。截至2015年10月，电力行业发电量累计增长-0.1%，火力发电量累计增长-2.6%，水力发电量累计增长3.4%⑨，核电、风电生产电力量也在不断增加。作为煤炭的主要需求方，电力企业不仅生产力下降，而且发电原材料逐渐多元化，不再仅仅依靠火力发电，并且近年来火力发电主要以消耗库存为主，对煤炭的需求进一步下降。

四、煤炭市场治理对策研究与分析

（一）国际油价案例经验借鉴

我国煤炭行业面临的困境与国际油价的困境很像，目前国际油价已创历史新低，但价格仍处于寻底过程，原油产能过剩，库存创历史新高。在一定程度上可以借鉴国际油价的案例，为我国的煤炭“寒冬季”寻求出路。

1.日本

日本是原油资源匮乏的国家，原油进口约占国内供应的90%。2014年，日本炼油能力447万桶，而其国内需求每日332万桶⑩，产能明显过剩。理论上，国际油价下跌对石油消费国而言有利可图；原油进口成本降低，原油储备体系建设加快，国内炼油企业运营成本降低，成品油价格下降。但是由于日本政府大力开发利用风能、太阳能、生物能等清洁、可再生能源，市场对原油及成品油的需求逐渐减少，导致石化行业产能过剩，企业经营状况不断恶化。

面对产能过剩的原油市场，日本政府从原油的供给端入手，对石化行业进行整顿调整，具体包括：

（1）政府实行强制削产计划

2010年4月，日本政府出台了削减炼油产能的政策。日本经济产业省（MITI）出台政策，“自2014年4月起，炼油厂的裂化-原油蒸馏能力比要由10%提高至13%或更高。”表面上，此条例旨在提高石油产品的竞争力，实则是强制削减产能，因为在当时市场环境下，炼油企业调整产业投资结构不具有可行性，这样从技术层面将落后的产能清理出市场，缓减了供需矛盾，这是日本政府首轮炼油产能削减计划。之后，各大炼油企业相继宣布减产计划。此次强制削产计划共计削减约50万桶/天的炼油能力，约占日本国内炼油总能力的10%{11}，效果显著。

（2）政府主导石油企业进行兼并重组

2009年，针对能源产能过剩状况，日本政府出台《能源供应结构高度化法》，引导能源企业进行兼并重组，以淘汰落后产能，提高行业规模效应，提升企业的盈利能力。具体来说，一是要求在炼油厂集中度高的地区，必须进行企业的合并重组；二是MITI针对各石油公司研究其重组的可行性，提出合并重组计划，设定具体时间表；三是政府给予重组企业以税收优惠或者补贴，激励企业进行技术创新，提升产出质量[12]。

2.石油生产国

与日本不同的是，俄罗斯、沙特阿拉伯等国家是原油生产国，国际油价的下跌使国内经济遭到重创。目前，原油生产国采取的主要应对措施是降价、增产。俄罗斯政府缩减财政支出以应对国际油价的进一步下跌；提前建立资金储备以应对更低的国际油价；官方默许油企降价的策略；计划提供更大强度的石油价格折扣，以确保其在欧洲市场的地位。而沙特由于国际油价暴跌，政府已入不敷出，2015年更是首次出现了预算赤字，沙特政府先后两次发行主权债券，采取一系列节约措施削减财政支出，并且正在酝酿取消国内燃油补贴。2015年3月，沙特石油产量创纪录达到每日1 000万桶，日产比2月增加35万桶，沙特政府这一增产措施无疑会进一步压低国际油价。

为缓减国际油价对石油出口国的经济影响，各国开始了大规模的价格战、产量战，但这并不是根本的解决方法，煤炭也是如此。对于石油、煤炭这样的不可再生资源，盲目生产只会造成能源浪费，低效利用。随着绿色经济理念不断深入，各国对石油、煤炭的需求日益下降，供需矛盾是根本所在，一味增产，需求低迷，产能过剩，最终市场只会走向崩溃，各国、各企业应着力通过技术创新，改善提高石油、煤炭产品清洁标准，加大产品竞争力，增加有效供给。

（二）基于“供给侧”改革的治理对策

2015年11月10日，国家主席习近平主持召开中央财经领导小组第十一次会议，首次提出“供给侧改革”，被视为经济发展思路的“大逆转”。多年以来，我国经济发展以刺激需求为主，从需求端入手，通过投资、消费、净出口“三驾马车”拉动经济发展，2011年总需求中最终消费支出对经济的贡献率为56.5%，首次超过资本形成总额的贡献率47.7%，成为拉动经济的主要动力{12}，需求结构发生深刻变化，消费在国民经济中所占比重越来越大，对供给侧的要求越来越高，因此“供给侧改革”应运而生。对于改革的重心，相关部门{13}表示：“要大力推进市场取向的改革，更加重视‘供给侧调整，加快淘汰僵尸企业，有效化解过剩产能，提升产业核心竞争力，不断提高全要素生产率。”煤炭行业作为基础产业，又刚刚步入市场化之路，在本次“供给侧改革”中，无疑是重中之重。

1.企业补贴方面

首先，建议实行部分补贴制。纵观欧洲各国的煤炭工业发展历程，在煤炭步入市场化之后，取消煤炭补贴是趋势所致，让市场在行业中发挥决定性作用，排除各项非市场干扰因素，使资源更加优化配置。并且目前国际形势已经明朗：2015年的G7峰会上，各成员国就取消化石燃料补贴达成一致，经济合作与发展组织（OECD）也极力推动此项协定。结合我国国情，能源结构中，煤炭仍以67%的比重占据主体地位，全面取消补贴为时尚早，最好的方式是实行部分补贴制。具体来说，政府可以通过补贴政策，对生产优质煤、清洁煤的企业进行补贴，使这些企业能够提供大量平价或低价优质煤，既从成本上限制了落后企业，又从产品上遏制劣质煤买卖空间。平价、低价的优质煤价格更低、质量更优，这样，理性消费者将从消费选择上淘汰劣质煤。

其次，建议取消煤炭企业亏损性补贴[13]。在煤炭价格尚未并轨之前，煤炭行业企业的亏损大多属于政策性亏损，当时环境下，政府给予煤企亏损性补贴是有必要的，因为国家强制煤企低价出售产品，这一举措使得煤企承担了部分政府职能。而2012年煤炭价格并轨之后，价格放开，政策性亏损不复存在，亏损性补贴不仅加重了财政负担，还会使煤企肆无忌惮地继续生产，导致产能过剩。2013年，陕西省在取消亏损性补贴的道路上率先走出一步[14]：财政厅下发《省级国有煤炭企业改革发展专项资金管理办法》，决定取消国有煤炭企业亏损补贴资金，将原用于补贴的资金专设为“省级国有煤炭企业改革发展专项资金”。为各省市取消亏损性补贴作出示范。

最后，建议逐步取消电煤补贴。目前国际趋势已经明朗，2015年11月17日，OECD成员国达成历史性协定：减少燃煤发电厂的政府投入，限制政府对煤电进行补贴。这一协定使得OECD成员国煤炭企业融资成本大幅提升，没有政府的支持与担保，即使是银行，对煤企的贷款也持谨慎态度，落后企业在亏损状态下，失去了现金流来源，不得不选择退出市场。目前，我国虽未加入OECD，但是作为OECD观察员，这项协定对我国有很大的借鉴意义。

2.严控劣质谋的生产使用

无论是从环境保护的角度，还是从压缩产能的角度看，限制低、劣质煤的生产使用都是有必要的。首先，从环保的角度看，大量生产使用劣质煤增加了污染物的排放，加重环境污染，不利于节能减排；其次，从压缩产能角度来看，如果将劣质煤清出市场，产能过剩的现状将会有所缓解，煤价也会逐步回升。具体可以从两方面入手：一方面，政府可以通过行政手段强行禁止销售、使用劣质煤，并设定高额的罚金。在这一点上，黑龙江省已作出示范：哈尔滨市要求各地方政府部门对劣质境外（省外）煤炭产品严加监管，对于违反规定经销劣质煤的企业，予以吊销经营执照的处罚，并处高额罚金。另一方面，可效仿排污许可证的例子[15]，中央设定劣质煤的全国生产总量，下发给各省市以具体指标，并颁发相应数量的劣质煤生产许可证，各省市依据企业产能，按比例分发给企业，并允许在政府的监督下进行许可证交易。这样，拥有先进技术的企业可以通过高价出售劣质煤生产许可证获利，而落后企业由于生产成本上升，或者进行技术改革，或者退出市场，从而有效制止劣质煤的供给过剩。

劣质煤供给过剩的另一原因是进口，据统计，我国煤炭进口量约占全球煤炭贸易量的95%。2014年，我国进口煤中动力煤占46%，褐煤占22%，炼焦煤占21%，无烟煤占10%，{14}褐煤进口量已超过炼焦煤，成为我国第二大进口煤品种，在过去4年，由于价格低廉，褐煤进口增长9倍以上。褐煤的大量进口无疑加剧了国内劣质煤供给过剩状况，因此提高进口煤标准势在必行。目前，对进口煤的限制只在《商品煤质量管理办法》中体现，褐煤的限制条件[16]较为宽松：灰分≤30%，硫分≤1.5%，在中国境内进行远距离运输的褐煤标准稍高：发热量≥16.5MJ/kg，灰分≤20%，硫分≤1%。业界普遍认为，《商品煤质量管理办法》对进口煤限制并未达到预期，大量涌入的进口煤将会成为电厂压价的筹码。

3.引导企业兼并重组

目前我国煤炭行业布局呈现企业分散、小煤矿多、上下游融合度低的状况，政府引导企业进行兼并重组[17]，可以增加规模效应，减少重复投资，提升企业竞争力。2010年《关于加快推进煤矿企业兼并重组的若干意见》的实施，现已取得初步成效，在“十三五”期间，煤企兼并重组的方向应是跨地区、跨行业、跨所有制的，首先打破地域局限，实现临近省市煤炭企业兼并重组，在政策上，需要各省市的相互协调与支持，政府可对实行兼并重组的企业给予补贴或税收优惠，或者对被收购企业免除部分或全部债务，等等；其次打破行业局限，针对上下游融合度低的现状，可向上下游一体化的方向发展，尤其是煤电一体化，将部分煤企与电企合并重组，一方面减少交易成本，另一方面将负的外部效应内部化，政府可引导部分煤企与电企进行示范试点，再进行推广；最后，打破所有制局限，无论是国企、私企，或者是外企，先进企业兼并落后企业在政策上不应有所有制方面的区别对待。另外，参考日本政府应对国际油价下跌的做法，各地方政府可详细制定各大型企业的兼并重组计划方案，在政府的主导下完成收购，有效减小企业间的谈判成本。

另外，建立健全煤炭企业退出机制，以保障行业秩序。“十三五”期间，煤炭发展将本着“严控增量、优化存量”的原则，引导资源枯竭企业、落后产能有序退出。具体来说，煤炭企业退出机制应该包括现有企业固定资产处理方式、企业遗留债务问题、原企业工作人员再就业问题等，尤其是与民生相关的再就业问题，注重建立健全煤炭职工再就业保障机制以及员工安置补偿制度[18]。

4.拓宽亚洲煤炭市场

以“一带一路”为契机，可将过剩的煤炭产能出口到亚洲其他国家，拓展亚洲煤炭市场。根据表2数据，2015年3—10月，全国煤炭出口总量762.65万吨，进口27 661.25万吨，出口是进口的1/38，未来国家政策应该倾向于鼓励煤炭出口，如适当降低煤炭出口关税，完善煤炭出口退税制度，给予煤炭出口补贴等。陕西省为将其省内产能扩散到全国，2015年8月下达通知[19]，自8月1日至9月30日止，“通过陕西省内封闭式高速公路省内煤炭货运车辆，按实际缴纳的通行费的50%给予补贴”。政府可效仿陕西省的做法，给予出口煤炭以运费补贴，降低运输成本，提升国际竞争力。

5.出台强制削产计划

由政府直接出台削产政策，利用行政手段强制缩减产能，政策最为直接，效果最为明显。但这样容易造成政府干预过度，不利于煤炭市场化。可借鉴日本政府的做法，在技术或者清洁层面制定严格的标准，迫使企业减产。

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