城市生活垃圾污染立法现状及其完善

贺丹丹

摘 要：当居住环境被垃圾污染困扰，如何治理以及从源头治理显得愈发紧迫。城市生活垃圾急剧增长，一方面损害人们的身体健康，影响人们的基本生存权利；另一方面造成环境质量下降，制约了我国可持续经济的发展。目前，我国已经制定城市生活垃圾污染方面的法律法规，但其尚不完善。本文通过对现阶段城市生活垃圾污染的现状以及我国相对应的立法现状进行分析，并提出与之相符合的立法建议。通过完善我国城市生活垃圾污染防治的法律体系，更好的促进我国经济的发展，提升城市的形象，使居民的生活质量得到保证。

关键词：城市生活垃圾；环境污染；立法；完善建议

一、引言

随着我国人口的增长，城市的人口密度逐渐增大，城市更容易受到各种污染，例如城市生活垃圾污染。在以往的几十年里，由于城镇化的迅速发展极大的促进了我国经济的发展，因此使得我国避免了大规模的贫困和下岗等社会问题。但是快速城镇化的坏处逐渐暴露出来，这其中就包括环境恶化以及自然资源的枯竭。根据相关资料可知，目前全国600多座大中城市中，有1/4的城市的垃圾已经堆积如山，找不到适合的地方处理垃圾；有2/3的城市处于垃圾的包围之中。对于城市生活垃圾的处理我国已经制定了一些相关的法律法规，有关城市生活垃圾污染处理的立法体系已经基本形成。但是，现行的法律规定在处理越来越严重的城市生活垃圾污染的问题时又显露出了它的不完善之处。所以，本文针对这种情况来展开调查并试图提出一些相应的立法建议，以此来完善我国的城市生活垃圾污染处理的法律体系。

二、城市生活垃圾污染防治的立法现状分析

综观我国环保概况，我国以城市生活垃圾污染的防治作为保护客体，通过不同有针对性的法律体例进行规划。这种法律体系最显著的特点是以宪法为基础，以环境保护法为主干。然而，要想彻底解决城市生活垃圾污染防治以及改良“垃圾围城”现状，仅有基本的立法是不够的，我们必须有针对性的发现问题，进行合理有效的立法完善，才会使问题的解决事半功倍。目前突出问题主要表现在：

（一）立法的主要方向不是城市生活垃圾减量化、资源化和无害化

通过研究认为对于垃圾处理的立法重点存在偏颇，例如：未将城市生活垃圾的减少、再利用以及绿色化作为重点。之前贯彻的对城市生活垃圾的全程监管体制，因执行不力，只成为一纸空文。全程监管力度大，范围广，涵盖垃圾从产生到处置的各个环节，是一种兼具程序与实体的监管办法。在现实生活当中，各个地方都是实行先污染后治理的处理措施，一味的追求经济的快速发展，被动地接受污染环境所造成的后果，并没有从源头上实行城市生活垃圾减量化，不是向发达国家一样在垃圾回收焚烧之前，就选择避免垃圾的产生。

据有关法律规定，我国对固体废物造成污染的防治，主要举措有：缩源，即从源头减少产生；最大化利用；无害化处理等。如此，贯彻无害生产及循环发展的理念，以促进清洁生产和循环经济发展。但是仅仅依靠所提出的三化管理原则是远远不够的，我国在立法的过程当中未能把城市生活垃圾减量化、资源化和无害化作为立法的主要方向，即法律当中并没有具体的规定，只是确立了一些鼓励性规范，使得城市生活垃圾污染的防治在实际实施过程中没有具体的指引，相关管理体制仅成为纸上谈兵。

（二）现行的法律规定过于原则化，缺少实施细则

建设部于2007年颁行《城市生活垃圾管理办法》将美化市容市貌、改善卫生状况作为目标，加大对城市生活垃圾污染的监管力度。但是《城市生活垃圾管理办法》过于原则，并没有配套的实施细则，所以实际操作性不强，依然不能从根本上解决城市生活垃圾污染的防治。虽然后来各地方规定了配套的实施细则的地方性法规，但是仍然缺乏具体的实施条件，在具体的操作过程中仍然有很大的漏洞。

例如，大同市根据建设部和大同市市容管理办法的相关规定，于2010年制定了《大同市生活垃圾焚烧处理暂行管理办法》，对于垃圾如何处理以及垃圾费的征收加以规定，对想要通过该管理办法的所要达到的效果都制定了明确的标准，然而具体的实施过程中，问题频现。例如，垃圾费用的征收标准提高，对限制垃圾的产生并没有起到什么作用，也对社会的发展难以产生良好的影响。

（三）责任制度不完善

法治规范环境问题过程中，关系主体界定为，环境关联活动的参与者。其权利享有及义务负担皆由法律明文规定。在我国，机关、部门、社团、个人等都可成为环境法律的关系主体。这里所说的责任包括公民的责任，企业的责任以及行使国家权力的政府的责任。从源头到最终处置的全过程当中，每一个环节中均应当有责任承担者，所以从政府到企业再到公民均应当承担责任。综观此类责任主体，因为城市生活垃圾的前身绝大部分是作为生产者和消费者之间的交换物品存在。故而，公民以及企业在污染防治过程中是最关键的主体。

鉴于法制发展过程的动态性，我国针对城市生活垃圾污染防治的立法尚处于起步阶段，虽存在相关责任制度，但操作技巧不足，对于细节的把握不到位，对于是否具有可操作性、是否合理等问题未加以细致规定。

（四）垃圾分类未制度化

“垃圾分类处理”是我国多年来宣扬的理念。然而，在具体贯彻实施中，效果甚微。究其原因，是因为市民对具体的垃圾分类不能明确辨识，对垃圾的分类投放有心无力，导致许多分类垃圾箱仅成为摆设，最终仍然是混合式垃圾处理方式。有些居民甚至说：“分了也没有用，最后还是被垃圾车装到一起带走了。”可见，我国的大部分城市没有把垃圾分类严格的制度化，未能用制度去规范垃圾的处理，提高市民的垃圾分类意识。因此，我们要努力改善此问题，为垃圾分类处理奠定基础。

虽然许多城市也推行过垃圾的分类处理，但是实际的执行情况并不理想。在大街上我们可以看到垃圾箱数量的设置并不是很充分，尤其是在闹市地区；在居民小区里，垃圾箱并没有按照垃圾的分类摆放，也很少见到鼓励垃圾分类处理的宣传标语，宣传的工作的做的很不到位。

三、国外城市生活垃圾污染防治立法及对我国的启示

世界各国由于经济发展的不平衡、文化背景的不同以及生活习惯上的差异，在对生活垃圾污染防治立法方面也各有千秋。结合我国的实际情况，有针对性地借鉴发达国家治理生活垃圾的先进经验，对构建我国城市生活垃圾污染防治立法体系具有重要意义。

（一）各国城市生活垃圾污染防治立法的简介

1、德国立法

德国十分关注城市生活垃圾污染问题，相关配套法律法规较为完备。其中《废弃物处理法》（1972年）、《废弃物限制处理法》（1986年）、《包装废弃物处理法》（1991年）、《循环经济和废物处置法》（1994年）等法律规定，为德国的城市生活垃圾污染防治提供了法律依据。并且德国还有相应的一系列制度，例如“黄桶绿点系统”，垃圾处理收费制度、押金返还制度以及生产者责任延伸制度，为德国的城市生活垃圾污染防治提供了有效保障。

2、日本立法

20世纪60年代末，日本制定了第一个环境基本法，《公害对策基本法》。在70年代，通过《关于废弃物处理及清扫的法律》，对废弃物的处理设施以及处理基准等作了相关的规定。随后，颁布了《空气污染控制法》，《环境基本法》，《资源有效利用促进法》等一系列相关的法律，确立了基本的环保理念，规定了环境保护的具体内容，方式和范围。

（二）国外城市生活垃圾污染防治立法的经验借鉴

1、立法内容完整，制定完善的配套法律法规

一些发达国家都认识到城市生活垃圾处理得当，会成为一种可利用的资源，但是如果不处理，则会制约经济的发展。所以均制定了大量的法律法规预防和治理城市生活垃圾污染，且随着时代的发展，不断更新已有的法律，赋予法律新的指导思想。减量化、资源化、综合处理无害化成为指导城市生活垃圾立法的重要原则。比如1989年美国环境保护署（EPA）发表了关于城市固体废物管理的国家战略，确立了三个目标：（1）加快资源的减量化和再循环。（2）增大废物处置的容量，繁荣二手材料交易市场。（3）改进固体废物处理设备的安全性能。

发达国家在城市生活垃圾产生的各个环节都制定了大量的法律法规，从生产到消费再到回收，每个环节的法律都紧密相连，具有很强的针对性和可操作性。比如日本在《废弃物处理及清扫法》颁布后，制订了《容器包装分类回收和再商品化促进法》、《特定家庭用机器再商品化法》、《建设工程材料再资源化法》、《食品循环资源再生利用等促进法》等一系列针对性的法律，在处理城市生活垃圾的过程中具有重要的作用。

2、严格的垃圾分类制度，实行抵押金制度

在一些发达国家，垃圾分类回收的观念都已经恰当融入到每个人的生活当中，垃圾的分类也逐渐细化，从分装不同垃圾的垃圾袋的质地、规格、颜色到投放垃圾的时间以及政府为垃圾分类所用的颜色各异的垃圾桶，法律都有严格规定。瑞士的许多州根据自己的具体情况，就垃圾处理出台了更加严格的规定，如苏黎世州的垃圾手册就有108页，规定之详细堪称世界之最。

严格的垃圾分类制度固然好，但是企业、个人等一般不会主动去承担生活垃圾分类的义务，所以强制性手段还是必需的，比如实行抵押金制度，利用经济杠杆的调节作用，对企业、个人等主体产生制约作用，从源头实现生活垃圾减量化，使得环保观念深入人心。

四、我国完善城市生活垃圾污染的防治的立法建议

根据对我国的城市生活垃圾污染的立法现状进行分析，可以发现城市生活垃圾污染的危害之处，我国的相关立法尚需完善。然而城市生活垃圾污染问题严峻，防治迫在眉睫，只有通过完善立法，才能从根本上解决城市生活垃圾污染的防治。

（一）制定和完善城市生活垃圾减量化、资源化和无害化的具体制度

1、减量化。减量化是指减少垃圾的产生，特别是从源头上控制垃圾产量。垃圾在产生之前是作为生产者和消费者之间的交易产品存在的，所以从源头上控制就是要加强对生产者和消费者的行为进行立法，完善监督机制。可以采取受益者付费制度，而并不是单纯由政府买单。

2、资源化。资源化是指对可回收利用的垃圾进行回收利用或者再次加工，实现垃圾资源的有效利用。可以实行有效的垃圾分类制度，加强垃圾的回收利用效率，在立法上制定相应的垃圾分类的法律法规，使环境法律关系的全部主体参与到垃圾资源回收再利用的行动中来。

3、无害化。无害化是指在垃圾的转移、运送过程当中避免二次污染造成环境污染和损害人体健康。所以可以建立防止污染转移、转嫁制度避免二次污染，并且建立突发事件处理机制，保护环境和人的身体健康。所以，立法上可以把三化原则具体化，制定一些具体的制度和措施，让其可以真正地落到实处。

（二）制定城市生活垃圾污染防治的实施细则

《固体废物污染环境防治法》中关于城市生活垃圾污染防治方面的规定只能起到统领的作用，是一种原则上的宏观调控。涉及到生活垃圾污染防治的具体措施，还需要进行一系列有针对性的立法活动，制定各种配套的法规和条例，因此我们应该在考虑分类对象的属性、三化原则的实施情况、各地的居民生活水平以及消费结构的因素上，具体可以制定《城市生活垃圾分类条例》采取对环境问题建章立制，科学界定城市生活垃圾的分类，合理规划垃圾袋、垃圾箱的设置，规定具体的投放途径，制定相关的奖惩措施，培养公民的环保意识，改善市容市貌。

（三）强化政府的角色，完善监督机制

政府在环保工作中，有双重身份。首先，政府作为国家行政职能的执行者，政府机关依法赋予企事业单位、社会组织和公民开发利用国家所有的自然资源、向环境排放一定限度污染物的权利，并对其进行严格监管。其次，当环境侵害给国家造成直接或间接地损失时，政府机关又要代表国家依法向当事人提出损害赔偿诉讼。政府的行政工作涉及方方面面，在环境保护工作中，对城市生活垃圾的处理亦有一定的监管职能，具体可以采取包括推广新能源，改善能源结构、组织净菜进城、提高生活垃圾回收利用率等一系列积极主动的措施，保障城市生活垃圾处理合法化，加强政府环保职能。加强从生活垃圾产生到最终利用的全过程的每一个环节的监督，做到有责任主体可以追究。最后，完善处罚制度，明确各部门的职责，协调好各部门的工作。

（四）建立城市生活垃圾分类回收利用的制度

对于公众，规范分类标志，提高公众的分类意识，是垃圾分类的意识深入人心，渗透到居民生活当中来，使公众的分类意识逐步的转变为自觉行动。

对于政府来说，可以在了解我国国情的基础上，借鉴其他国家的垃圾分类回收利用的成功实践经验，建立起符合我国实际的城市生活垃圾分类回收利用制度，包括制定可以具体操作的一系列的规章制度、实施方案、对违反者的处罚规定等相关措施，使得城市生活垃圾分类回收利用的工作的开展有法可依，有据可循。另外，政府可以利用经济杠杆，趋利避害来推动城市生活垃圾分类回收利用的发展，对于相关的工作部门和企事业单位给予积极的政策扶持和必要的资金资助，鼓励定向使用资金以改善城市基础设施，改善民生。也可以实施一些奖惩措施培养公民的环保习惯，使其自觉主动的进行垃圾分类。

五、结语

城市化进程的快速推进，在促进经济飞速发展的同时，亦产生了严重的污染问题，城市生活垃圾污染极其严峻。因此，笔者通过对立法现状进行分析，针对通过完善立法解决城市生活垃圾污染的防治提出建议。通过对于城市生活垃圾从源头控制，强化政府的责任，完善垃圾分类，制定可以实际执行的实施细则以及提高公众的参与程度等相关措施来完善立法，由此在贯彻可持续发展理念的同时，促进环境改善与经济进步的谐同发展。（作者单位：浙江农林大学）

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