我国自然保护区的现状与完善

摘 要 建立自然保护区是保护野生动物和其赖以生存的环境的最直接有效的手段，自从我国进行改革和对外开放后，加大了经济建设的力度，同时却牺牲了人类赖以生存的自然环境，现在通过人为的限制划定了自然保护区对仅剩的没有遭到破坏的环境进行保护，有着很大的自然和生态保护意义。十八大报告颁布了“五位一体”的新方法，让国家和政府的着眼点更多放在自然资源和生态保护上。自然保护区是保护自然资源，维持生物多样性，涵养水土，降低自然灾害最有效的手段，在中国，有很多因素都妨碍自然保护区的建设，例如人们对自然环境一直过于忽视，意识到问题的时候已经较晚，自然保护区的立法和相关法律制度的不完善，责权归属的限定，地方发展和环境保护二者的影响等等。因此，如何管理自然保护区直接关系到我国的环境安全和生态安全。本文首先介绍了我国自然保护区的现状，然后总结了保护区区域拓展、分类以及管理制度的优化措施。

关键词 自然保护区 现状 分类 社区共管

作者简介：王晓薇，北京林业大学。

中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-169-02

经过一百多年的发展，目前全世界范围内的自然保护区的总数多达16万，其种类也是繁多。在中国，依照法律将某些陆地或者海域进行特殊的保护和管理，在这些地区里对特殊的自然环境和稀有的物种进行保护。

一、我国自然保护区制度建设的现状

1956年我国成立第1个自然保护区之后，到2013年前我国建设了2669个自然保护区，我国的环境保护事业发展迅速，现在，自然保护区被认为是保护生物多样性，涵养水土的重要手段。国家级自然保护区里环境优美、物种丰富，能够在很大程度上防止自然灾害的发生。我国颁布了针对自然保护区的法律条例《中华人民共和国自然保护区条例》，该条例里对什么是自然保护区、对其的管理方法等进行了规定。我国还颁布了很多相关的法律法规和条约，构建成了我国法律体系来保护自然环境。

二、我国自然保护区管理中的问题

（一）管理体制不健全

“综合管理和分部门管理相结合的管理体制”是中国现在参照的条例，全国自然保护区的整体管理是由国务院环境保护行政主管部门承担，对于各地的自然保护区是由下属各地各部门进行负责监管。拥有自然保护区的市级及更高级的政府来指定各地的负责部门。然而由于设定的责任部门多种多样，保护区管理部门和机构繁多，职责会有影响和妨碍。下面例举的两点问题即是现在中国的自然保护区监督和管理所不容忽视的：第一，对于总体责任和下属责任的规划区分界限不明，对于上属总部门和下属各职权部门应该相辅相成互相帮助制约，所以要明确职责，对于管理流程和各个环节都做出明确的规定和指引。第二，我国条例中没有对于自然保护区的责任部门进行定性规定。

（二）部分自然保护区工作投入经费欠缺，运转困难

自从自然保护区快速发展以来，保护区越来越多，可是获得的政府下拨的资金却没有相应的增加，仅够给职工发工资，几乎无力进行管护和科研工作。原因一是经费来源渠道不畅导致经费不足，自然保护区的主要经济来源于政府的拨款，而缺少另外的途径获得经费收入。二是没有将费用使用到需要的地方，大部分资金投入于基础设施建设，而重要的检测和保护却投入不足。三是经费使用缺乏体系监督，时有挪用、侵占、管理不善等问题的出现。

（三）自然保护区与社区经济发展的矛盾

主要矛盾体现在自然保护区土地权属的问题上，我国的《自然保护区条例》第27条指出：“保护区的核心区内只能够进行经过批准的科学研究活动，其他任何的单位和个人禁行。”还规定了缓冲区内只能够进行科学研究以及观测活动。然而实际情况是责任部门并没有权利使用保护区的核心区和缓冲区，却还要根据上述条例来监管这些区域，对当地的经济发展在某种程度上产生了消极的作用，严重的影响了社区经济的发展和当地人民的生产生活。土地所有权的变动会对弱势群体的利益产生威胁，而我国恰恰对于征用地的补偿范围、额度以及后续保障的规定模糊不清，没有具体详细的条文。居住在自然保护区范围内的普通民众一直以来都私下砍伐树木，随便开采药材植被，大量的偷猎稀有保护动物，破坏自然环境。

三、我国自然保护区的功能分类及完善

（一）国际上自然保护区的功能分类

IUCN（International Union for Conservation of Nature），是世界自然保护联盟，旨在为全球最紧要的环境与发展挑战寻求系统化解决方案。世界自然保护联盟创立与1948年，是目前世界上最久也是最大的全球性环保组织。IUCN对于自然和自然资源、特别是生物多样性保护的国际组织，在国际环境公约和政策等方面拥有重要影响力。

IUCN将自然保护区分为7类：第一类是Ia（Strict Nature Reserve）严格自然保护区，这类保护区受到严格的保护来保证生物的多样性，人类的活动，利用和影响都受到严格的控制；第二类是Ib（Wilderness Area）自然保护区，是大型未加人类活动影响的区域，保证此地的自然的状态排除人类的永久和重大影响；第三类是II（National Park）国家公园，对于保护区内现在和以后的自然环境进行保护以报其完整，不允许对保护区进行任何破坏活动；第四类是III（Natural Monument or Feature）自然遗址，拥有一个或多个独特天然或文化特点的区域；第五类是IV（Habitat/Species Management Area）物种栖息地保护区，对一些珍稀而特殊的动植物的特有生存环境进行保护；第六类是V（Protected Landscape/ Seascape）景观保护区，经过人类的发展和自然的变迁，此地具有生态、人文、科学的价值；第七类是VI（Protected area with sustainable use of natural resources）资源保护区，拥有显著未经改动的自然系统，保护自然生态物种种类，为出产天然产物做出保证。

（二）我国自然保护区功能分类存在的问题

我国划分自然保护区的原则是借鉴了国际IUCN的划分标准再结合我国的实地情况和具体行政规定制定的，《自然保护区类型与级别划分原则》中将中国的自然保护区划分成三大类别9个类型。第一类是自然生态系统自然保护区：保护的是典型、完整型地带的生态系统。其中包括：森林生态系统类型自然保护区、草原与草甸生态系统类型自然保护区、荒漠生态系统类型自然保护区、内陆湿地和水域生态系统类型自然保护区、海洋和海岸生态系统类型自然保护区。第二类是野生生物自然保护区：针对的保护对象是珍稀濒危物种等野生物种及其生存的自然环境。第三类是自然遗迹类自然保护区：主要保护的是有特殊意义的地质遗迹和古生物遗迹。

中国自然保护区分类属于IUCN类别中的第一类严格自然保护区，保护的范围很小。在中国是以保护区内的物种或者是环境来判定该保护区所属类型的，但是存在保护区内有多种受到保护的物种或者是生态环境这种情况，所以就不能够确定保护区所属类型，对于责任部门的划分也就会很难确定。其次珍贵、濒危野生动物的名单并不是固定的，需要根据实际的情况对未列入名录而需要保护的对象进行保护。而且我国自然保护区保护目标分类标准重叠，导致权属不明。

目前，中国对于保护区划分的方案和世界范围内普遍使用的IUCN保护区分类方法不一致，不利于我国自然保护区与他国合作。限制了国际间数据资料的交流和参考。而且我国的分类并没有考虑到自然保护区的管理目标，不同级别的自然保护区应当有不同的保护要求。这既实现了保护目的又节约了成本，减少与自然保护区多在地经济发展的矛盾。

四、我国自然保护区的治理模式选择与完善

（一） 构建自然保护区群协调机制

对于有些物种种类较多范围较大的保护区，政府相关部门应该构建保护区群协调机制。比如在秦岭自然保护区，近年来出现了生境破碎化的现象，究其原因，就是缺少各个保护区之间的沟通协作，当突然发生紧急状况时，联盟内的沟通协作机制的存在是具有很大意义的。并完善全国不同类型自然保护区的监测与综合管理系统。我国自然保护区的管理模式是综合管理和分部门管理相结合的管理体制。

（二）社区共管模式

社区共管模式是一种能够兼顾当地居民沈村发展和生态保护的管理模式，它适合于开放性的资源管理，能够督促社区居民承担责任，行驶义务，履行监督管理工作，并可再社区经济发展方面取得显著效果。自然保护区主要集中于偏远山区，虽然常住人较少，但也要把握好自然保护区所在范围内的经济效益以及生态效益二者之间的关系，重视培养社区内居民保护生态环境意识，增强责任部门的管理能力。借鉴国外社区共管的成功经营，人社区共管是使社区居民参与到自然保护区建设中的一种办法，让人民却终都积极参加到建设中提高主观能动性和主人翁意识，社区居民和责任部门二者相辅相成。

为达到社区共管这一目的，首先需要强化社会共管委员会在各个参与主体之间的协调，强化各主体对于共管的认识，出台相应政策予以制度保障。要强化社区共管，就要弱化政府的干预，政府只应作为指导而不是主导。其次，要建立公开透明的村民参与及监督机制，比如设立村监委，可以避免关系户的存在，让共管真正实现。再次为了让社区共管真正落在实处，就要加强社区共管的宣传教育工作，让居民了解这一制度，愿意参与进来，并对社区共管委员会的成员进行具有针对性的职业培训。

我们探讨自然保护区的出路是要实现共同的目的即“保护和发展”。我国的大部分自然保护区是建立在经济落后的广大农村区，当今世界，在发展角落的地区，实行社区共管方案这一创新之举进行自然保护区的管理，比如英国伦敦的多方参与合作管理机制，几个机构共同管理；印度的联合森林经营管理，鼓励社会力量参与到国家森林的资源管理中来；肯尼亚的树木委员会，依靠当地的土著居民进行管理。对于经济发展落后的地方，不能够不顾经济的发展，该模式的引入，有利于在实现保护环境的同时，发展经济，使自然保护区所在地的居民走向富裕的道路，实现经济和生态的双赢。

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