环境邻避冲突中利益博弈与对策建议

张岩

摘要：环境邻避冲突的实质是政府、企业和公众三方利益主体之间的利益博弈。本文以环境邻避冲突的典型案例——厦门PX项目事件为例，对事件中厦门市政府、PX项目企业以及公众三方主体的利益诉求与博弈方式进行梳理，对比该事件恶性互动与良性互动的两个过程，揭示出当前环境邻避冲突的原因：厦门市政府“唯GDP”的发展观、PX项目企业缺乏与周边居民的沟通、公众缺乏正确的意见表达渠道。在此分析的基础上提出解决环境邻避冲突的对策建议。

关键词：环境；邻避冲突；利益博弈；对策建议

中图分类号：X3文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2016）26-0056-03

环境邻避冲突，即由环境问题引发的邻避冲突。近年来，以2007年厦门PX项目事件为开端，2009年番禹垃圾焚烧事件、2012年镇海PX项目事件、2014年杭州中泰垃圾焚烧厂事件等规模较大的环境邻避冲突频繁发生，不断考验着政府的环境治理能力。环境邻避冲突的解决也成了提升政府环境治理能力，实现国家环境治理能力现代化必然面临的问题。公共选择理论认为任何关于社会互动过程的理解都必须建立在对过程参与者行为分析的基础之上[1]，对环境邻避冲突的理解也应如此。从利益博弈的角度，邻避冲突不仅是公民环保意识提升、权利意识增强的体现，更是公民为维护自身利益而与政府、企业等进行博弈的过程。对这一博弈过程的充分分析与理解，有助于找到应对策略。因此，本文以厦门PX项目事件为例，试图分析厦门PX项目事件中各方主体的利益与博弈行为，并尝试从公共选择理论的角度提出具有借鉴意义的邻避冲突化解途径。一、厦门PX项目事件

厦门PX项目是由翔鹭腾龙集团投资108亿元建设的大型化工项目。该项目2004年通过国务院批准，计划2008年全面建成投产。然而，在2007年政协会议上，赵玉芬院士联合105位全国政协委员提交了关于厦门PX项目迁址的提案（被称为“政协一号提案”），认为：该项目离居民区过近，一旦发生极端事故，后果将不堪设想。此举引起了媒体和民众的强烈关注，2007年5月下旬，随着更多的信息通过媒体、网络等渠道被披露，厦门市民对该项目的抵触情绪逐渐发酵。2007年6月1日，数万市民自发上街，“集体散步”，表达对PX项目的抗议。6月7日，国家环保总局副局长潘岳宣布将对厦门市全区域进行规划环评，包括PX项目在内的重化工项目都将根据规划环评结果予以重新考量。2007年11月底，环评报告完成并于12月5日进入“公众参与”环节，公众可通过多种渠道了解环评报告及PX项目相关信息并对之表达意见与建议。12月8日，厦门市政府开通了“环评报告网络公众参与活动”的投票平台。13日，翔鹭腾龙集团办公室通过媒体发布了《翔鹭腾龙集团致厦门市民公开信》，对PX项目进行介绍。13日、14日，厦门市政府举行市民座谈会，听取与会代表意见。2007年12月16日，福建省政府针对厦门PX项目问题召开专项会议，决定迁建PX项目。二、厦门PX项目事件中各利益主体

厦门PX项目事件主要涉及到三方利益主体——政府、企业以及以公众。在这起事件中，无论是政府、企业还是公众，他们都是“独立的个人，并且他们本身很可能对集体行动的结果怀有不同的目的和旨趣”[2]。在PX项目事件中，政府、企业和第三方主体也都各自有着不同的利益追求，也正是这样不同的利益追求，促使他们采取不同的博弈行为。（一）厦门市政府

从“经济人”角度考量，“官僚的利己行为与他人并没有差别”[3]。因而在行政管理的过程中，作为理性的人，政府官员会利用手中掌握的政治资源谋求个人利益最大化。唯GDP政绩考核标准会导致地方政府官员作出“短视”的行为——牺牲环境和生态换取GDP快速增长。在厦门PX项目事件中，厦门市政府的利益主要有：1.厦门经济发展。厦门PX项目是国家发改委纳入“十一五”PX产业规划的7个大型PX项目之一，号称全世界最大的PX项目。该项目一旦建成，每年至少将为厦门的GDP贡献800亿元，这相当于厦门现有GDP的四分之一强[4]；2.官员个人政绩。在我国唯GDP的畸形政绩观下，个人政绩的提升是经济发展带来的必然结果，这也成了政府官员追求经济发展的重要驱动力之一。（二）企业——翔鹭腾龙集团

企业是经济利益的坚定追随者，其行为以利益为导向。这使得企业善于利用各种市场规则为自己谋求经济利益，甚至利用政府进行权力“寻租”以谋求更多的经济利益。另一方面，由于企业是政府重要的财政收入来源，以GDP为政策导向的政府在一定程度上与企业有着共同的利益追求。因此政府的政策也通常带有有利于企业的强烈倾向性。PX项目事件中企业的最主要的利益是项目建成之后的企业盈利。（三）公众——厦门市民、环保团体等

与其他环境邻避冲突一样，公众反对PX项目的原因在于PX项目设施将会侵害其两方面的利益：1.环境利益方面，虽然PX本身属于低毒，不是谣传中的“强致癌物”。但是一旦在运输、贮存过程中翻车、泄漏，火灾，仍会对环境、身体健康造成严重损害。况且近年来化工产品生产、运输、存储过程中发生意外的事情屡见报道，这加剧了厦门市民对PX项目的恐惧。2.经济方面，PX项目对周边环境及健康的威胁，使得化工区周边的房价、地产的财产价值下降。三、厦门PX项目事件中各利益主体的博弈行为

厦门PX项目事件，以“集体散步”为分界点，利益主体之间的博弈互动呈现两种模式：恶性互动模式和良性关系模式。（一）恶性互动阶段

厦门PX项目2004年由国务院批准立项、2006年11月正式开工，计划在2008年底全面建成投产。然而，在“一号提案”之前，厦门市民对这个就在自己身边的“厦门有史以来最大的化工项目”却毫不知情，这一切都在企业和政府的密切配合中悄悄地进行。“一号提案”使得厦门PX项目进入公众视野并瞬间成为舆论关注的焦点。但厦门市政府的应对措施却是关闭所有信息渠道，拒绝沟通：收缴媒体杂志、关闭互联网论坛以及对手机传递的有关PX项目信息进行技术屏蔽。与之相对应的是，由于没有合法的渠道知悉PX项目具体环境信息，呈现在公众面前的都是PX工程“如原子弹”“高致癌”等信息，这加剧了公众对于PX项目的恐慌和对政府的不信任。公众对政府和企业的不信任以及对缺乏维护利益渠道的不满最终在“集体散步”中全面爆发。

化工区和海沧新城矛盾的形成和暴露都已经不是一朝一夕事情，但在这个过程中，政府错误决策让PX项目进驻，并且与企业一起刻意隐瞒相关信息。公众因不了解而失声，又因利益主张缺少表达渠道而走上街头抗议。PX项目中各利益主体之间呈现恶性互动。（二）良性互动阶段

从恶性互动向良性互动的转换，是从厦门市政府、翔鹭腾龙集团以及公众之间就PX项目进行沟通开始的。首先是厦门市政府，改变之前以GDP为导向的发展观，开始从科学角度对厦门PX项目的选址问题进行考量。2007年7月，厦门市政府成立了厦门市城市总体规划环境影响评价领导小组及其办公室，并委托中国环境科学院承担“厦门城市总体规划环境影响评价”工作。与此同时，厦门市政府通过免费发放科普图文并茂的科普读本《PX知多少》等形式，向市民解释PX项目。同年12月5日，环评领导小组公布《厦门市重点区域（海沧南部地区）功能定位于空间布局环境影响评价》报告，并宣布自5日起进入为期十天的公众参与程序，通过网络投票平台、市民座谈会等形式倾听市民意见。

作为PX项目企业的翔鹭腾龙集团也积极参与互动。在政府方面，接受政府监管。PX项目严格按照国家规定的程序报批并通过国家环保验收；采用国际最先进设备和最新技术，项目设计标准远高于国家标准。并承诺PX项目在正式投产以前，公司重点部位将安置厦门市环保局的自动检测系统。在市民方面，积极与市民沟通。“散步”事件之初，PX项目负责人便以答记者问的形式在《厦门晚报》发表长文解释了关于PX的一些科学问题。环评报告公众参与阶段，翔鹭腾龙集团通过媒体发布《翔鹭腾龙腾龙集团致厦门市民公开信》[5]，向公众介绍厦门PX项目相关信息，便于公众在充分知情的情况下做出最正确的选择。

公众也通过多种渠道积极参与沟通，维护自身利益。据统计，公众参与阶段，中国环境科学研究院收到厦门市城市总体规划环境影响评价领导办公室转交的公众建议、意见6100余件。其中电子邮件3720余件；电话记录2380余条；市民来函47件，其中六件联署签名（2491人）[6]。相比于之前的“散步”，良性互动阶段公众维护自己权益的渠道合法并且更加多样，参与的积极性也更高。四、环境邻避冲突的原因及对策

厦门PX项目事件是环境邻避冲突的典型代表，从造成冲突的原因上看，其具有环境邻避冲突的共性；从最终的解决结果——由恶性冲突转变为良性互动看，厦门PX项目事件又具有其特性。（一）环境邻避冲突的原因

1.厦门市政府“唯GDP”的发展观

厦门市政府1995-2010厦门市城市总体规划中确定海沧南部为石化工业区。但在2000年前后，海沧区发展为房地产业的黄金宝地，在“土地利益”的巨大诱惑下，厦门市政府随即在该区建设以居住等为主的海沧新城。这导致的直接后果是工业区与居民区混杂在一起，环境风险隐患日趋加大，最终导致PX项目事件。这种现象产生的根本原因在于厦门市政府对于海沧区的发展完全以GDP为导向，缺乏前瞻性、系统性。

2.PX项目企业缺乏与周边居民的沟通

PX是一种非常重要的化工原料，我国从上世纪70年代引进PX生产技术以来，已经掌握了先进的生产工艺，能够保证PX在安全的环境中生产，但在厦门PX项目事件期间却流传着PX有剧毒、致癌、致畸、高爆炸等危害的谣言，这些谣言成为恶性冲突发生的直接导火索。厦门PX项目从2004年立项到2007年事件爆发三年间，PX项目企业隐匿在海沧区诸多新上马的企业之中，没有向公众普及PX相关知识。在事件爆发之后，PX项目企业所做的也只是在以答记者问的形式发表了一篇媒体文章，然后继续躲在政府身后。这在一定程度上加剧了公众对于PX的误解和恐慌。

3.公众缺乏正确的意见表达渠道

事件爆发时，PX项目尚在建设当中，但化工区对环境的影响却早已存在。邻近化工区的的村庄、学校、居民区经常弥漫着一股酸酸的气味，严重时甚至刺鼻到难以入睡。公众能做的只有向当地环保局反应，但这一问题却没有得到改善。可以认为，“集体散步”事件的发生，一方面是公众对PX项目的恐惧和不信任的结果，另一方面也是公众对于环境问题“求助无门”的一次爆发。（二）环境邻避冲突的对策建议

1.建立并完善系统化官员环保考核标准

虽然新《环保法》明确规定“国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度”，环保“党政同责”、生态环境损害终身追责等措施已经在试点，环保考核在各地实践中也已不算新鲜。但是考核是否能对官员任用产生实质影响力，是否能给追求绿色发展的官员加分，都还要打个问号。因为在有些地区，仍不乏环保考核大棒高高举起轻轻落下的现象存在。因此，建议加快建立并完善系统化官员环保考核标准，真正做到转变唯GDP的政绩观。

2.推行环境保护协议制度，强化企业责任

环境保护协议是台湾在应对邻避冲突方面的一项有效措施，指企业为保护环境，防止公害发生，与所在地居民或地方政府基于双方合意，商定双方须采取一定作为或不作为——包括事前防止公害或公害发生后的处理所须采取的一定措施与对策——所签订的书面协议，并且该协议在一定条件下可以取得强制执行的效力。环境保护协定主要有三种：企业与当地居民签订、企业与地方政府签订、在地方政府协助下企业与当地居民签订，可以有效降低公众对邻避设施的疑虑和担心，消除公众心理上的恐慌。环境保护协议在一定成程度上降低了邻避冲突爆发的可能性，值得我们学习和借鉴。

3.完善公众监督机制

公众监督是现代国家治理理念的体现，也是解决邻避冲突的必然要求。新《环保法》对信息公开和公众参与设有专章规定，凸显了对公众监督的重视。但公众监督方式仅有举报监督，方式方法极为有限且较为被动，远不能满足实践中公众监督的需要。因此，建议丰富公众监督方式和监督渠道，建立公众监督回应机制，使公众监督能真正发挥实效。[参考文献]

[1]詹姆斯·M·布坎南著，贾文华，任洪生译.宪政的经济学阐释[M].北京：中国社会科学出版社，2012：31.

[2][美]詹姆斯·M·布坎南，戈登·塔洛克著，陈光金译.同意的计算——立宪民主的逻辑基础[M].北京：中国社会科学出版社，2009：3.

[3]B.盖伊·彼得斯著，吴爱明等译.政府未来的治理模式[M].北京：中国人民大学出版社，2001：56.

[4]数据来源：朱红军.百亿化工项目引发剧毒传闻厦门果断叫停应对公共危机[EB/OL].http：//www.infzm.com/content/trs/raw/19508，2015-11-15.

[5]公开信内容详见：翔鹭腾龙集团致厦门市民公开信？[EB/OL].http：//www.infzm.com/content/trs/raw/32471，2015-12-2.