“镇改市”探索：结合顺德“简政强镇”经验

洪帅

【摘 要】随着我国改革开放以来社会经济的发展，大量经济发达的强镇以其巨大经济体量和人口密度为我国的城市化进程作着巨大的贡献。然而囿于其行政级别、人员编制和事权财权并未跟上其城市规模，形成了“小马拉大车”的格局。在中央决定实行“镇改市”改革的前提下，地方政府在为解决“强镇困局”问题所进行的探索，是进一步加快“镇改市”改革的宝贵经验。本文结合顺德“简政强镇”经验，意图为“镇改市”作相关讨论和建议。

【关键词】镇改市；顺德；简政强镇；强镇困局；改革经验

改革开放30多年来，我国社会经济快速发展，城市化进程也迅速展开，至2015年底我国城镇化率达到56.1%，城镇常住人口高达7.5亿人。但在光鲜数据的背后，长三角、珠三角、京津冀等城市圈中出现的大量经济发达镇正在承载着与其行政级别与资源供应能力不符的人口与公共服务压力。

在新型城镇化背景下，发展小城镇是加快城镇化进程的重要途径和方式。因此，为改变这种强镇困局，国家发展改革委于2015年1月正式出炉《国家新型城镇化综合试点方案》，确定将江苏、安徽两省和宁波等62个城市（镇）列为国家新型城镇化综合试点地区，正式推行“镇改市”的相关改革。在中央正式出台文件之前，地方也有过为解决“强镇困局”问题的一系列探索，包括培育中心镇、简政强镇、富县强镇等方式，其中以广东省、浙江省、江苏省等最为活跃。本文正是试图结合广东省佛山市顺德区的“简政强镇”改革经验来进一步探索“镇改市”的相关路径与建议。

一、顺德“简政强镇”改革的经验

顺德改革的最大亮点就在与机构精简幅度空前，并建立了党政统合的组织架构，将一些职能相近的党委及政府部门进行合并重组，例如将区纪委机关与区政务监察和审计局合并重组为区纪委机关，区委宣传部与区文体旅游局合署办公，这样有利于精简机构，实现人力资源的有效整合。而且本次改革将区委区政府原有的41个党政部门砍掉大半，只剩16个部门，并且要求部门配置最多“1正5副”（许耀桐，2011），试图解决政府机构领导职责不清、人浮于事导致工作效率低下的问题。这一系列改革重拳让某些学者惊呼“顺德大部制改革石破天惊”。

其次，顺德区结合前期改革实践基础，依据镇（街）的实际承接能力，尽可能地削减和下放不必要的审批权限。随着社会经济的发展与社会主义市场经济制度的日趋完善，政府应尊重各类市场主体，主动下放必要的权力给基层政府和社会组织。而且顺德首次实行了商事登记制度改革，降低各类市场主体准入门槛，减少政府对市场的干预，极大激发了市场活力。

最后，顺德实现了区里的高层领导兼任部门首长的制度，这种做法能够降低行政成本，提升大部门首长实际的指挥权力从而提高行政效率，增强了各部门之间的协调合作能力与意愿。

二、“强镇困局”

所谓的强镇的主要特征是：GDP在县级市中名列前茅，每年的财政税收在10亿元以上；人口已经超过全国一半的县级市，其中外来人口众多；城市化水平高，部分分担了周围城市圈的公共服务职能。但小衣衫始终遮不住大块头，其相应的行政级别、人员编制和事权财权并未跟上其经济体量和人口密度，形成了“小马拉大车”的格局，城市建设和管理面临的诸多矛盾迎面而来，实质上陷入了“市级经济、县级人口、镇级建制”的制度困境，严重制约了地方经济和社会的进一步发展。

与此同时，经济强镇又与所在县市的行政中心产生发展上的矛盾。以全国第一批唯一的两个国家新型城镇化建设试点镇之一的浙江省龙港镇为例。苍南县政府认为灵溪镇是行政中心，理应获得最多的行政与经济资源；而一旦行政中心抽取了太多龙港镇的资源去支持县城的发展，就会不利于龙港镇自身的发展。这正是诸多县级地区，尤其是经济中心与行政中心不重合的县级政府面临的难题（刘科，2014）。强镇扩权在将权力向中心镇位移的同时，也削弱了县级政府的权力，所以在权力行使过程中，縣政府并不十分积极实施扩权。表现之一就是强镇措施启动缓慢：据浙江发改委的统计，早在浙江省第一次强镇扩权政策出台后，全省有中心镇分布的79个县（市、区）中，出台扶持政策的有13个，正在调研制定政策的17个，启动缓慢的49个，60%以上的县政府并没有启动强镇扩权。启动缓慢的县认为培育中心镇是镇与县“争权夺利”，降低了县级财力的集中度，削弱了县级部门的权力，因而“不想搞”。

强镇所在县政府“消极扩权”的表现之二就在于权力下放情况参差不齐，甚至于下放之后又被收回，陷入“下放、收回、再下放、再收回”的怪圈。因此，龙港的改革就在与县政府的斗争中踌躇不前甚至是倒退。浙江的强镇改革是在省级政府委托授权的基础上进行的，国家并未出台正式的法规政策来对其权力作合理的划分和保障，给与经济强镇以充足的发展权利与空间。这意味着在缺乏正式的制度保证的前提下，龙港过去所经历的改革停滞甚至是倒退仍可能反复出现。从权力行使角度来看，强镇扩权是政府间权力博弈的结果，具体扩权的事项、扩权多少与大小是由上级政府的压力、支持力度以及中心镇政府的权力博弈能力决定的。

三、结合顺德“简政强镇”经验探索“镇改市”

目前我国的镇改市主要采取两种方式：①县辖市，比如乐清市柳市镇、苍南县龙港镇等；②县级市，比如泉州市石狮镇等。其中县辖市相对能较好地保持县一级的政区单元基本稳定，受到县政府的阻力相对更小，改革成本相对较低，因此我国地方政府一般是采取这种方式来推动“镇改市”改革。但在此种模式下，龙港镇的改革仍然受到了很大的限制。可以看出，强镇扩权中所产生的权力博弈以及委托授权后权力失范问题，是由纵向分权的模式引起的，与我国单一制中央集权的政治体制和行政结构存在着密切关系。因此必须采取顶层设计，由中央来推动，由国家来出台相关政策及法规制度，规范扩权后乡镇政府权力的规模与范围，使其拥有经济社会发展完全自主权。

结合顺德“简政强镇”的经验，在中央进行顶层设计的基础上，经济强镇的上级政府应该积极下放或削减不合理的审批事项，实行商事登记制度改革，减少政府对市场的干预，降低各类市场主体准入门槛，进一步完善社会主义市场经济，让市场在资源配置中起决定性作用。

其次，强镇的政府应该本着提高行政效率、减少行政冗员以进一步提高为人民服务的能力为目的，经过中央或上级政府授权合并职能相近的党委部门和政府部门，促进党政关系优化，更好地巩固党的领导核心地位与政府的行政主体地位。比如党委部门中存在着城建委，而政府中也有城建局，两者在很多地方职能相近甚至重叠，容易造成推诿扯皮、政策不定等现象的发生。因此，像这种部门都应该进行必要的整合重组，进一步提高行政效率。

最后，强镇在进行“镇改市”的探索时也可以实行由市委市政府的高层领导兼任部门首长的制度。一方面，这个规定有利于协调各部门之间的合作，推动改革沿着既定方向走下去，另一方面也有利于市委市政府的高层领导克服懒政思维，承担起某一改革与社会治理领域的直接责任。

综上所述，地方政府在为解决“强镇困局”问题所进行的一系列探索，包括培育中心镇、简政强镇、富县强镇等改革措施，积聚了无数专家学者与政府官员的智慧与汗水，是进一步加快“镇改市”改革的宝贵经验，值得学界作进一步的探讨。

【参考文献】

[1]叶贵仁，连晓晓.“选择式强镇”：镇级行政改革的理论解释[J].中共浙江省委党校学报，2015（2）.

[2]许耀桐. 顺德大部制改革“石破天惊”[J].同舟共进，2011（9）.

[3]刘科. 浙江龙港20载“改市”路：“镇改市”叩门，2017年或全国推广[N].时代周报，2014.

[4]刘学民，林明哲.大部制改革之“顺德模式”思考[J].中国经验研究，2013（7）.