构建简政放权新格局

近年来，浙江省为了进一步补足简政放权上的短板，探索建立“四张清单一张网”，遏制权力的“任性”问题，引发社会各界的广泛关注。

2016年5月以来，省人大常委会组织督察小组分赴各地开展深化“四张清单一张网”专项督察，力促改革落到实处。 林 龙 摄

提到“互联网+政务服务”，还得从浙江的“四张清单一张网”开始说起。长期以来，政府部门存在层级之间、部门之间职责不明确的问题，导致部门之间在职能交叉地带相互推诿扯皮，令群众、企业无所适从。为此，浙江省开出了“四张清单”，即行政权力清单、政府责任清单、企业投资负面清单、财政专项资金管理清单；与此同时，编织了“一张网”，即浙江政务服务网。

2016年5月以来，为了推动“四张清单一张网”改革任务落地生根，按照省委有关部署，省人大分8个督察小组，赴全省各地开展深化“四张清单一张网”改革专项督察，进一步推进各项改革的落实，加快转变政府职能，助推法治政府和服务型政府建设。

“清单”之外再无权力

“原来开一间网吧，要跑公安、文化等好几个部门，现在找文广新局就行。”虽然没有五洲新材投入的资金多，项目也没有那么大，但富阳鹿山街道的居民老陈同样享受到了这样的便捷。

这得益于富阳市制定的“常用权力清单”。通过它，老陈知道了“互联网上网服务营业场所设立和变更的审批”可在哪儿办、怎么办，“只要符合受理条件，3个工作日就能办下来” 。

浙江的清单制度可追溯至3年前。2013年11月，浙江省政府第17次常务会议决定开展部门权力清单工作；同月，省委十三届四次全会将“建立权力清单制度”作为重点改革项目；2014年1月，富阳市被确定为权力清单制度唯一试点市，并将此项工作列为2014年省政府八项重点工作之一；同年3月，省政府召开全省推行权力清单制度电视电话会议作出部署，发布关于全面推行权力清单制度的通知；6月，浙江政务服务网正式上线运行，省政府部门权力清单与企业投资负面清单、省级部门专项资金管理清单，一并在浙江政务服务网和“浙江发布”上正式公布。自“四单一网”实施以来，不少人因此享受了“政府瘦身”带来的便利。

“权力清单就挂在富阳政务网上，无论是政府部门还是老百姓，都能清楚地看到部门的各项权力事项，便于检索和监督。”富阳市城市管理局政策法规科相关负责人介绍道，权力清单改革，最重要的一点是对权力如何运行进行规范和公开。

具体而言，编制权力清单涉及三个环节。首先是清权。以省级部门为例，经过摸底排查，57个单位共清出1.23万项职权。其次是减权。根据有无法律依据、发展需要、专业性要求和涉及群体设置权力，秉持能放则放的基本原则。最后是制权。对确定保留的权力事项，必须优化流程、强化监督，将它们列入清单之中。

省人大督察组调研发现，绍兴市目前39个市级部门共公布权力事项3622项，2个市直开发区共公布269项，4个代管乡镇公布414项。

“今后，在清单之外，省级部门没有任何权力。”浙江省编委办主任鞠建林表示，经过需求（基层）倒逼、第三方评估意见倒逼，实施严格的“三报三回”（部门梳理申报—省编委办等会审然后反馈给部门）工作流程，相当于对省级部门权力的大起底，进行了彻底的“大扫除”。

“摸清了权力事项的家底，兜住了部门法定职责的底线，切实建起‘法无授权不可为。”新昌县人民政府负责人表示，用权力瘦身给廉政强身，用政府减权的“痛”换民众办事的“爽”。

“政府权力清单是对政府及其部门行使的职能、权限，以清单方式列举，并且在清单上明确各项行政权力。”浙江大学公共政策研究院副院长范柏乃教授表示，“这样也就摸清了行政权力家底，进一步规范了行政权力运行，为政府机构改革，职能优化，精简机构编制提供了重要依据。”

有权就有责。如果说权力清单遵循“法无授权不可为”的天条，那么责任清单则强化“法定职责必须为”的意识。

为此，浙江省精心设计了一份“责任”。具体做法是，在原先机构“三定”的基础上，进一步将责任细化为事项，尤其是厘清在市场监管、食品安全、环境保护、安全生产等领域的“楚河”“汉界”；同时，落实“宽进严管”，强化持续性责任，规范事中事后的履职行为；除外此外，这份“责任书”还要求政府在法定职责之外，承担应有的服务类、便民类事项。

据统计，权力清单与责任清单实施以来，全省已完成了全部乡镇（街道）、各类功能区以及半数中直在浙部门权责清单的梳理公布，其中省级部门行政权力已从1.23万项精简至4092项（省级保留1687项、市县属地管理2397项、共性权力8项），省级部门主要职责明确为543项，具体工作事项为3941项。

“清单明确了各个部门的职责边界，也给行政追责确定了一个基础和依据。”浙江省编委办负责人表示，“如果部门没有按照清单履责，那就可以据此追究它的责任，通过细化部门职责实现精细化管理，明确管理事项的部门、职责分工、依据，解决部门职责不清、履职不规范，避免‘踢皮球现象的发生。”

对此，有专家作了一个形象的比喻：“权力清单”和“负面清单”就相当于先给企业松绑，再捆住政府乱作为的手。

“负面”之外，皆可为

权力清单是政府对自己的规范，而“负面清单”则是政府开给企业的一剂良药：未列项目不再审批，制定准入和监管办法……

“区里推行‘企业投资项目不再审批的改革，我原本需要花3个月审批的项目，只要在行政审批中心备案就好了。”浙江贤升建设有限公司总经理蒋炜兴奋地说，“搭上这趟快车后，5月份才开工的项目，12月底就要完工了。要是没有这次改革，我现在还在发愁呢！”这样的转变还得追溯至2014年柯桥区在全省率先试水的“企业投资项目不再审批”改革。

“这项改革的最大特点在于变‘先批后建为‘先建后验，不再实施行政审批。”据绍兴柯桥经济开发区管理委员会行政服务管理办公室人员介绍，在对市场主体准入的事前、事中、事后监管上，主抓“宽进严管”，尽量降低市场准入门槛，彻底改原来事前“重审批”为事后“重监管”。

而事实上，“‘负面清单的管理涉及两方面的探索。”浙江省政府副秘书长陈广胜介绍说，一是准入前管少一点，明确告知投资者哪些项目需要核准，除此之外的其他行业、领域都可自行做主；二是准入后管好一点，推行企业依法承诺制、备案制，变“先批后建”为“先建后验”，变事前审批为事中事后监管。

数据显示，开展“负面清单”改革以来，省发改委2014年、2015年分别核准（审批）项目214个（总投资2144亿元）、211个（总投资1728亿元），而全省备案项目则由2014年的5666个增加到2015年的9132个，有效激发了投资活力。

“近年来，浙江政府以企业投资负面清单方式明确列出禁止和限制企业投资经营的行业、领域、业务等，清单以外则充分开放，企业只要按法定程序注册登记即可开展投资经营活动，这将有效激发市场活力，调动市场和企业的积极性。”范柏乃教授表示。

此外，为了消除地方财政专项资金在账簿上“睡大觉”“打呼噜”等问题，浙江省政府还开出了一份“财政专项资金管理清单”。

一个典型的案例是，温州市自2014年8月通过《温州市市级财政专项资金管理清单》以来，专项资金分成工贸、社会事业、三农、人才科技旅游等四大类。其中，社会事业类最多，达12项；工贸类、三农类、人才科技旅游类分别为9项、7项、3项。

“这好比给专项资金‘打包，目的是让资金得到更充分的统筹运用。”温州市财政局有关人员说，以往专项资金类型较多，因各方面原因，有些资金使用效果不太好。“打包”后，当某个方面对资金需求不多，而另一方面需求较大时，就可以灵活调配，让资金充分使用到该花的地方。

据统计，自该清单实施以来，省级财政转移支付专项已由235个整合调整为56个，并已全部制定了管理办法。同时，创新财政支持经济发展方式，在整合归并专项资金基础上设立了规模为200亿元的省产业基金，截至今年3月底已带动全省各级政府形成了928.1亿元的产业基金规模，撬动金融资本和社会资本1330.5亿元。

政务超市，便民服务

在网上，有晒商品的，也有晒幸福的，可是你有见过晒服务的吗？2014年6月上线的浙江政务服务网，集省、市、县三级政府3300多个部门的审批事项和14大类2.4万项服务资源，被喻为“政务淘宝”“云计算政务超市”。

“这张‘网一经上线，我省各级行政机关就纷纷在网上开起自己的‘店铺，晒出了各自的服务‘商品，老百姓只需在家里动动鼠标，就可以浏览各级各部门的权力事项，了解办事流程。”一位政务网负责人表示。

“以前总是抽不出时间去缴纳违章罚款，有时候罚单累积多了，就怕车子在路上被交警拦住。”在外企公司上班的白领张小姐第一次登录浙江政务服务网缴纳了车辆违章罚款。

轻触鼠标，将站点切换到下城区，张小姐惊讶地发现，“这个网站还支持网银、支付宝缴纳罚款，还可以缴纳水电费、广播电视费、通讯费，真是太方便了。”

据介绍，目前统一公共支付平台已覆盖72个县（市、区），为120万人次提供交通违法罚款、考试报名缴费等服务，收缴金额超过4亿元。

而这仅仅是政务服务网强大服务功能的一个缩影。陈广胜解释道：“浙江政务服务网初步开设了‘2+3板块。‘2即个人办事、法人办事两个主体板块，‘3即行政审批、便民服务、阳光政务三个专项板块。政务服务网是以办事为核心的平台。对广大网民来说，政府机关很多，需要打交道的事形形色色。但凡是自然人办事，就进‘个人办事一个门；企业办事，则进‘法人办事这个庙。”

上线两年多，浙江政务服务网已累积实名注册用户240万，日均浏览量在210万以上，与2014年年底相比增幅均超过400%，至今年一季度入网办件超过1260余万笔。省级审批服务事项中40%以上已实现“四星级”（网上申报、办结核验）和“五星级”（全流程网上服务），各地进入政务服务网的办件中，通过互联网申报的比率超过20%，越来越多的人感受到了“政务淘宝”带来的便利。为此，浙江政务服务网已连续两年被评选为中国“互联网+政务”最佳省级实践，网上政务服务能力位列全国第一，并荣获2015年微信城市服务最佳实践奖。

“这将大大有利于规范执法环节和步骤。这好比为权力事项编发了‘身份证，建立起‘跟踪卡，将形成全过程的闭环管理，努力使行政权力纳入法治化轨道。”浙江省政府信息公开办主任陈新忠说，建设浙江政务服务网，就是通过信息化手段让“四张清单”落地生根，切实将该管的、该服务的做到位。

全程参与此次改革的浙江大学教授姚先国由衷认为，“这是一次动真格的改革！四张清单，无论从覆盖面，还是力度，较之以往都有很大的突破。权力下放含金量很高，而且把权力放到浙江政务服务网这一‘笼子里，更是看得到、可监督。”

撬起政务改革

“现在几乎每个省级单位对下面都有转移支付，带来的直接效果就是：‘下面做事就想着向上争取资金，‘上面做事就向财政要钱分配下去。”一位从事财政工作30多年的“老财政”无奈地表示，“主要业务就变成‘分钱，而原来相关部门或处室的‘主业变成了‘副业。”

浙江省公共政策研究院副院长李金珊表示，是职能边界不清才导致部门“地盘”争夺战，衍生出越来越多的部门专项，解决这些问题的根本在于减少政府对经济主体的干预。

“转变，是以权力重新分配为支撑。”鞠建林介绍说，权力清单制度改革，不是说把所有权力清理出来晒晒，其背后是政府简政放权、进一步取消下放审批事项的过程，是更好地预防转变职能空对空、落不到实处的过程，也是优化政府治理体系、促进现代化的过程。

但值得注意的是，权力清单的公布并非一劳永逸。省人大在督察中发现，当前的清单制度也存在需要改进和完善的地方，尤其是在放权方面，简政放权不同步、不协调，特别是行政审批及投资审批改革措施还没有完全到位。

“地方在改革过程中，深入了解基层，做到权力和责任相匹配；要建好、管好、用好‘四张清单一张网，以人民群众的需求为导向不断进行完善。”省人大常委会副主任姒健敏在嘉善县调研时强调。

据悉，下一步浙江省将及时做好权力清单动态调整，形成标准化、规范化、动态化的权力清单体系。在此基础上，对核准目录外企业投资项目和工业企业“零土地”技改项目不再审批以及“规划环评+环境标准”和“区域能评+能耗标准”等改革试点也将适时推广。同时，将完善“五证合一、一照一码”登记制度改革，抓好“证照分离”改革试点。

“有权必有责，但问责须落实。”也有专家担忧，清单公布后，谁来监督执行？出现问责情形谁来追责？

“没有责任的清单等于‘零清单。”省人大常委会副主任毛光烈在绍兴督察时表示，要以责任清单来制约权力清单，不承担责任的权力坚决不给。

此外，省人大在督察中还发现，省级部门业务系统和各地行政服务中心审批平台的数据完整性、实时性还无法满足开展业务协同和实时监管的要求；跨部门业务协同和流程再造进度还不快；大数据归集整合存在不少障碍，有关政策法规支撑还不健全，公共数据资源的权属、数据归集共享中的安全职责边界、数据开放涉及的隐私保护等问题。

“让数据多跑路，让百姓少跑腿。”毛光烈强调，哪些数据要拿出来共享，哪些需要保密，要有一个界定，要打通部门之间的数据枢纽，让数据连通起来，跑动起来。

“不能政府自身改革热热闹闹，自说自话，企业和民众却并不买账。”一些基层干部直言，目前群众对“四张清单一张网”的功能认知度和认同度不高，很多企业单位不愿意尝试新的改革模式。新版政务网和APP使用率不高。

对此，省人大常委会党组书记、副主任茅临生指出，要加强统筹协调、上下联动、整合资源、公开信息，纵深推进“四张清单一张网”改革专项工作。要加快信息化过程，加强培训，让群众学会用网络办事，抓住机遇，倒逼用网，大力推进信息化。上级人大与政府部门要加强协调与互动沟通，着力破解难题，不断把“四张清单一张网”改革向纵深推进。

“未来，我们将研究推进全省‘一端一号一窗三库建设。”省职能转变协调小组办公室负责人表示，将继续优化浙江政务服务移动客户端（APP）平台功能，推进以“12345”热线电话号码为统一接入口的政务咨询投诉举报平台建设，改造提升各地行政服务中心办事窗口服务，完善公共服务事项目录库、电子证照库、公共信用信息库，不断强化服务型政府建设。

种种迹象表明，依托“四张清单一张网”的简政放权改革正一步一步走入深水区，削减公权力不当干预的改革没有尽头，加强政府必要职责也应没有尽头。