欠发达地区农村集体建设用地流转绩效评价

宋具兰　罗海波　吴琳娜

摘要：绩效评价有利于及时反馈、调整和改善农村集体建设用地流转的模式、次序、规模和管理，为相关部门提供科学合理的决策依据。本研究以贵州省湄潭县为例，从用地配置、经济效益、社会效益、生态效益四个方面构建了评价指标体系，在实地调研基础上，综合调研数据和层次分析法对各指标体系进行赋权评分，进而对欠发达地区农村集体建设用地流转绩效进行了分析评价。结果表明，绩效综合分值为79.16，说明研究区农村集体建设用地流转所带来的社会、经济、环境、生活等各方面效益比较协调，有利于促进当地经济社会发展；经济效益在流转前后变化幅度最大，而生态效益变化幅度最小，其中流转农户纯收入增加指数和单位面积流转收益变化指数变化幅度最大，而建成区绿地覆盖率指数变化幅度最小。今后可通过增加流转农户社会保障、收益分配、就业率、农户对流转的支持度、土地利用容积率、生态建设率等来协调好欠发达地区经济、社会、环境、生活的发展与各方利益，实现流转效益的最大化，同时加强生态环境的建设。

关键词：农村集体建设用地；流转；指标体系；绩效评价；贵州省湄潭县

中图分类号：F321.1文献标识号：A文章编号：1001-4942（2016）08-0167-06

AbstractThe performance evaluation is beneficial to timely feedback， adjustment and improvement of the mode， order， scale and management of rural collective construction land transfer. It provided scientific and rational bases for the government or policy makers. Meitan County of Guizhou Province was taken as an example in this study， and the evaluation index system was constructed from land allocation， economic benefits， social benefits and ecological benefits. On the basis of field investigation， the survey data and the analytic hierarchy process was comprehensively used to evaluate the weight of each index system. And then， the performance of rural collective construction land transfer was analyzed and evaluated in underdeveloped areas. The comprehensive performance score in the study area was 79.16， which illustrated that the benefits of society， economy， environment and life brought by rural collective construction land transfer was more harmonious， so it played certain roles in promoting the local economic and social development. The change of economic benefits was the largest after the rural collective construction land transfer， while that of ecological benefits was the smallest. The variation ranges of the transfer farmers net income increasing index and the variation index of circulation income per unit area were the largest， while that of the index of green coverage rate in built-up areas was the smallest. In future， the development and interests of every part including economy， society， environment and life should be coordinated through increasing the social security， income distribution， employment rate and support degree of transfer farmers， the volume rate of land use and the rate of ecological construction， etc， so the maximized transfer efficiency should be achieved， and the construction of ecological environment should be strengthened.

KeywordsRural collective construction land； Transfer； Index system； Performance evaluation； Meitan County of Guizhou Province

农村集体建设用地流转是土地使用制度改革的推进和市场经济体制下生产要素优化配置与合理流动的必然，是盘活存量农村土地资源、破解城乡建设用地瓶颈、缓解人地矛盾、提高土地利用效益的重要手段之一[1]。在党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”等改革政策，这标志着农村集体建设用地流转向市场化发展迈进了一大步。“十二五”期间，贵州省重点实施工业强省和城镇化带动战略，国有建设用地供给的有限性和需求量日益增加的矛盾愈发尖锐，而农村集体建设用地存在布局散乱、利用效率低下、闲置面积多等情况，形成了“城市发展建设用地供给不足与农村集体建设用地粗放利用”的不合理现象，农村集体建设用地流转是解决这种现象和矛盾的有效途径之一。

农村集体建设用地流转绩效是集体建设用地流转制度的表现和反应，是农村集体建设用地流转的市场运行效率和功能效果的综合表现[2]，可以系统综合地从用地配置效益、经济效益、社会效益、生态效益方面进行度量[3，4]。农村集体建设用地流转绩效评价的好坏有利于及时反馈、调整和改善农村集体建设用地流转的模式、次序、规模和管理；为政府或决策者提供科学合理的决策依据，进而更好地改变农村集体建设用地低效利用状态，发挥其作为盘活存量农村集体建设用地的重要作用[5]。

目前，已有学者对农村集体建设用地流转的发展历程、现状、问题与对策[6，7]，立法、使用权法律问题[8，9]，制度建设[10]，产权、收益分配、价格影响因素[11-13]，管理、模式[14，15]，土地定级、潜力测算、资源配置效益、驱动力分析[16-19]等方面做了相应的研究和探讨。亦有学者从流转模式、土地市场等单一角度对农村集体建设用地流转绩效进行评价。如：岳意定等[20]使用网络层次分析法对农村土地流转经济绩效进行分析，结果表明股份合作制流转带来的经济绩效最大；程飞[21]运用熵权法与AHP两种方法对不同农村土地流转模式进行了绩效评价，结果表明农户自发流转模式、集体主导流转模式与集体参与流转模式都能产生不同程度的正向经济与社会效益；曹建华等[22]通过研究农村土地流转的农户供求意愿，利用市场供求模型来评价流转的经济效率；尚勇敏等[2]运用DEA法中的C2R模型及超效率DEA模型，对农村土地市场绩效进行评价。但是系统地从用地配置、经济效益、社会效益、生态效益综合角度对农村集体建设用地流转绩效进行评价的研究甚少，仅刘法威[4]对南京市、张鹏[23]对浙江省湖州市等发达地区的农村集体建设用地流转绩效评价进行了研究，尚没有对欠发达地区农村集体建设用地流转绩效进行评价的研究。

本文基于AHP法，从用地配置、经济效益、社会效益、生态效益四个方面选取20个指标构建农村集体建设用地流转绩效评价指标体系，以欠发达地区贵州省湄潭县农村集体建设用地流转为例，结合实地调研数据对研究区农村集体建设用地流转绩效进行评价，以期为欠发达地区农村集体建设用地健康高效流转、合理利用土地资源、提高土地利用率、盘活存量农村集体建设用地面积等提供参考。

1研究区概况

湄潭县位于贵州北部，平均海拔972.7米，以山地和丘陵为主，属于亚热带季风性气候，喀斯特地貌发育，生产力水平低下、发展不平衡。主要种植茶业、粮业与烤烟，属于典型的农业县。2013年常住总人口37.64万，其中农业人口约为27.5万，GDP总值为54.04亿元，农民人均纯收入为7 654元，经济发展落后，交通不发达，城镇化率约为36.5%，属于欠发达地区。湄潭县是第一批全国农村改革试验区之一，试验区内统一制定了土地流转合同，成立了土地流转服务中心；出台了《农村集体土地房屋登记管理办法（暂行）》、《城乡建设用地增减挂钩暂行办法》、《农村集体建设用地使用权流转管理实施办法（试行）》等政策，允许农村集体建设用地流转和抵押，旨在逐步完善土地管理制度，破解城乡建设用地瓶颈。

湄潭县以土地制度改革助推“三农”发展。调研发现，湄潭县官堰村“保权保利、统一出让”模式和核桃坝村“村庄城镇化”模式等的实施带来了一定的经济与社会效益；“退宅还耕”、“三资转换”与“增减挂钩”等政策的实施，取得了“增人不增地、减人不减地”的成果。2013年，湄潭县农村集体建设用地流转面积为116.890 9 hm2，获得土地出让金3.174 1亿元；2014年，湄潭县又成为全国第二批农村改革试验区，承担“农村土地承包经营权流转管理”试验，其农村集体建设用地流转是中国欠发达地区典型代表之一。

2数据与方法

2.1数据获取

为深入了解农村集体建设用地流转实施情况和评价指标分值计算，采取按经济发展水平不同等级乡镇进行分层抽样与随机抽样相结合的方法，选择贵州省湄潭县不同等级的8个样本区（见表1）进行实地调研。

于2013年10-12月和2014年5月，采用现场咨询、访谈、座谈以及问卷调查等方式，

对研究区农村集体建设用地流转用地配置方面、经济方面、社会方面、生态方面等进行了调研。一是以现场踏勘、听取情况介绍，与相关领导和负责人员座谈的方式了解当地农村集体建设用地流转的规模、流转价格、流转实施的收益与效果、流转过程中的问题与困难等内容。二是随机走访对农户进行访谈与问卷调查，获取农户闲置宅基地面积、流转面积、流转后收入、生活改善度、满意程度等信息。在同一村民小组抽样样本不超过5户，同村不低于22户。共发放调研问卷203份（见表1），收回有效问卷186份，有效问卷率为91.6%。

2.2评价方法

层次分析法（Analytic Hierarchy Process，AHP）是Saaty教授在20世纪70年代提出的，是采用定性与定量分析相结合的一种决策方法[24]。本文在构建指标体系的基础上，结合调研数据和层次分析法对农村集体建设用地流转绩效进行评价。

2.2.1构建指标体系根据相关性、可操作性、代表性、全面性和可比性原则，结合农村集体建设用地流转实际情况，借鉴相关评价指标体系，从用地配置效益、经济效益、社会效益、生态效益四个方面选取影响农村集体建设用地绩效的20个主要指标构建农村集体建设用地流转绩效评价指标体系，以保证最终评价效果的客观准确性。整个指标体系可分为三个层次、四大类、二十个指标值，如图1所示。各指标说明见表2。

3农村集体建设用地流转绩效评价结果

3.1评价结果

通过对调研时获取的数据进行统计分析，各指标取值及计算结果（表5）显示，研究区农村集体建设用地流转工作绩效综合分值S=79.16。根据农村集体建设用地流转绩效评分分级标准，属于良等级，说明研究区农村集体建设用地流转所带来的社会、经济、环境、生活等各方面效益比较协调，有利于促进当地经济社会发展。

3.2评价结果分析

3.2.1方法可行运用本研究建立的评价体系，评价结果表明湄潭县农村集体建设用地流转工作绩效属于良等级，与实际取得的绩效基本一致。因此，综合实地调研数据和从用地配置、经济效益、社会效益、生态效益四个方面，运用层次分析法进行欠发达地区农村集体建设用地流转工作绩效评价是可行的。

3.2.2流转效益分析一级指标用地配置、经济效益、社会效益、生态效益的绩效分值分别为SB1=10.68、SB2=31.49、SB3=28.08、SB4=8.91。可以看出，经济效益>社会效益>用地配置>生态效益，说明农村集体建设用地流转带来的经济效益比较显著，社会效益次之，用地配置和生态效益相对较弱。这主要是因为农村集体建设用地流转实现了流转收益、农户收入水平、农村经济发展等的提高，流转取得最大的经济效益。而农户在流转中获得较大经济效益时，对流转工作的支持度和满意度也有所提高，带来了较好的社会效益。而同时，农村集体建设用地流转将使零星、散乱的土地集中连片经营，实现土地资源优化配置，促进土地、劳动力、技术、资金等生产要素的合理流动和优化组合，盘活了大量的农村集体建设用地，取得了一定的用地配置效益。农村集体建设用地流转通过对退宅还耕、复垦土地和生态建设，也取得了相应的生态效益。

3.2.3流转前后效益对比在流转前后一级指标效益对比中，经济效益在流转前后变化幅度最大，因为经济效益的各项二级指标在流转后的值都有所增加，增加幅度最大，取得了最好的效果。而生态效益在流转前后变化幅度最小，因为生态效益的各项二级指标在流转前后增加幅度最小，取得的效果也最小。

流转农户纯收入增加指数和单位面积流转收益变化指数在经济效益中起到了决定性作用。农户流转前纯收入为4 000元，流转后纯收入为7 600元，增加了近一倍，单位面积流转收益从流转前的150元增加到流转后的1 200元。湄潭县出台了一系列政策来推进农村集体建设用地流转，鼓励农户退出闲置宅基地，农户可以直接获取经济效益，增加农户纯收入，进而生活水平得到提高。因此流转农户纯收入增加指数和单位面积流转收益变化指数在流转前后变化幅度最大。而建成区绿地覆盖率流转前为35.4%，流转后为38.9%，仅增加了3.5个百分点，这是因为农户对生态环境建设和环保意识薄弱，盘活集体建设用地复垦率和生态建设率较小，因此建成区绿地覆盖率指数在流转前后变化幅度最小。

4讨论与结论

（1）对欠发达地区农村集体建设用地流转绩效起决定性作用的指标有流转土地利用平均容积率增加指数、流转投入产出比变化指数、流转农户纯收入增加指数、单位面积流转收益变化指数、流转农户就业增加率指数、流转农户社会保障覆盖增加率指数、流转农户生活环境改善满意度指数、流转土地确权登记发证率变化指数和盘活集体建设用地生态建设率指数，它们的指标加权值相对较大。因此，可通过增加这些指标值，即增加流转农户社会保障、收益分配、就业率、农户对流转的支持度、土地利用容积率、生态建设率等来协调好经济、社会、环境、生活的发展与各方利益，退出闲置建设用地，加大流转规模，提高土地利用率，优化农村土地利用结构调整与空间布局，合理组织利用农村集体建设用地，从而保证农村集体建设用地流转工作的开展，实现流转效益的最大化。

（2）由于欠发达地区生态环境极其脆弱，存在破坏容易修复难等问题。因此，在欠发达地区进行农村集体建设用地流转中要加强生态环境的建设，在获取最佳经济效益和社会效益的同时，也要最大限度地保持生态平衡和充分发挥生态效益。

由于农村集体建设用地流转的复杂性与特殊性，隐形流转普遍存在，难以获得连续年份的数据，本文仅以一年的数据进行了横向评价，没有进行纵向评价，这也是下一步的研究方向。同时，农村集体建设用地流转的有效性和潜力不仅取决于农户自身、当地自然社会经济条件的影响、土地交易市场机制的有效运转，还取决于政府法律法规政策因素的主导和制约。政策对农村集体建设用地流转的影响有待进一步研究。

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