从“多元治理主体‘公共性’管理模型”探索中国红十字会

潘墨涛

摘 要：推进社会多元治理主体的公共化和精益化是我国实现社会治理能力现代化的有效路径，对多元治理主体进行“公共性”控制和管理，是推进其公共化、精益化的重要抓手。从社会多元治理主体“公共性”管理模型出发，借鉴企业管理思想，寻找影响RCSC公共性的偏差，降低偏离公共性的无价值、低价值浪费，创新控制和提升公共性的办法，推进RCSC不断精益化，对于重塑RCSC的社会公信力，助其走出“塔西佗陷阱”不无裨益。

关 键 词：RCSC；公共性；多元治理主体“公共性”管理模型；公共性的控制与提升；精益化

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）08-0026-06

中国红十字会（Red Cross Society Of China.以下简称RCSC）是从事人道主义工作的社会救助团体，是现代国家社会治理的重要主体。从2011年“郭美美事件”以来，RCSC深陷舆论漩涡，社会公信力不断下降。五年间，作为我国慈善事业标杆的RCSC已经逐渐淡出社会舆论的主话题，因此，利用社会多元治理主体“公共性”的管理模型，寻找影响RCSC公共性的偏差，创新控制和提升RCSC的公共性的办法，对于重塑RCSC的社会公信力，助其走出“塔西佗陷阱”不无裨益。

一、社会多元治理主体“公共性”

管理模型

美国学者莫尔顿于2008年世界性金融危机后设计了测量公共性的“三种影响力模型”（见图1），[1]从“法律法规”“行业规范”和“文化认知”三种影响力出发，对目标主体的公共性进行分析描述，以此三种影响力为基础，描述其在不同方面影响目标主体公共性的因素，找出目标主体公共性的偏差，最终控制公共性产品的供给质量与数量。

为完善莫尔顿的模型，我们从“组织使命”“行为选择”和“公共性产出”三个层面出发，进一步完善了莫尔顿的模型（见图2）。

二、多元治理主体“公共性”管理模型

在描述与控制中国红十字会

（RCSC）公共性中的应用

根据有关RCSC的相关法律法规、“行业规范”和中国社会对RCSC特殊的文化认知，可以对RCSC的公共性作出以下描述并找出一些影响力偏差（见图3、图4、图5）。其中，对于RCSC这样的非营利性慈善组织，影响其公共性的所谓“行业规范”，其实可以从分析描述其“利益相关方”出发，寻找影响其使命、行为和结果公共性的“外部主体”，它涉及在整个社会中RCSC与其他组织、个体的关系伦理，同时也涉及约束RCSC的公共道德。

“法律法规”应当成为规范RCSC公共性的“达摩克利斯之剑”。根据图3，总的来看，现有相关法律法规对于RCSC的影响力偏差直接表现为法律法规过于粗略、漏洞较多、细化程度不足。而具体针对RCSC公共性评估的相关法律法规更是一片空白。比如2014年爆出的“武汉市红十字会救灾仓库租赁事件”，对于红十字会收入中究竟能否包括日常营利性收入成为了热议话题，虽然在《中华人民共和国红十字会法》中明确规定了红十字会经费来源包括“动产和不动产的收入”，但武汉市红十字会连续出租救灾仓库十六年，并签订了长达50年期的租约，其所得经费数额与去向并没有主动明确、及时地向社会公布，这种行为似已超出“可接受的利己”范围，更伤害了公众对RCSC的期望和感情，失去其公共性。可见，相关法律法规过于模糊、细化程度不足使得其规范和控制RCSC公共性的效用大为降低，因此，提高法律法规的影响力，需要重点解决准确、细化的问题。

任何一个组织和个体的社会性都体现在其社会关系中，相互影响、相互制约、相互促进的社会关系也是控制RCSC公共性的重要影响力。涉及关系伦理和公共道德，RCSC在多方利益交互的节点上，能否权衡多方面的影响，最大程度地维护其公共性，保护社会公众利益是问题的关键。应当理性地看到，RCSC离开政府的财政支持是无法发挥正常作用的，世界各国的红十字会、红新月会均由政府支持，其完全独立于政府权力部门是不可能也是不必要的。而作为包括大众媒体、社会公众在内的其他组织和个体，其影响力都应在一个法律法规、社会道德可控的范围之内，RCSC所做的就是要将这些利益诉求的最大公约数体现出来，最大程度地体现其公共性。所以，根据这个客观要求，在“行业规范”“关系伦理和公共道德”方面的影响力偏差主要体现在占人数最多的社会公众的影响力不足的问题上，它是多元利益“最大公约数”求解时的偏差。

社会文化认知对RCSC公共性的影响是最为显性的，往往涉及和反映了RCSC公关工作的水平。根据图5描述分析，文化认知影响力的偏差主要表现为：一方面，由于RCSC透明度不足导致文化认知在此层面的影响力较弱，如客观科学的社会文化认知培育问题以及信任危机问题。尤其应注意RCSC的危机公关能力缺失问题，直接导致其发展严重受限。比如自2011年“郭美美事件”之后，RCSC的社会公信力严重受损，严重影响了整个中国慈善事业的发展，公众通过慈善组织进行的捐赠总额短时间内急速下降。据统计，2012年6到8月，公众通过慈善组织的捐款总额仅为8.4亿元，比同年3到5月的62.6亿元下降了86.6%。①另一方面，RCSC公共性缺失导致了社会公信力的下降，而社会公信力下降后又影响到RCSC的正常组织活动。“多一事不如少一事”“避风头”等“不作为”现象在RCSC工作中广泛出现，以往RCSC高调的公益行动在几年内已很少见报，RCSC看似走出舆论漩涡，实则淡出了公众慈善的视野，严重影响了其进一步发展。所以，如何走出这个“怪圈”，如何在中国特殊的社会文化认知环境下走出“塔西佗陷阱”，如何在客观现实中得到社会公众更多的善意支持与认同，是值得思考的关键问题。

三、控制与提升RCSC

“公共性”路径选择

任何一个社会治理主体的公共性都会受到与其相关的治理主体的公共性的影响，全面提升各治理主体的公共性是推动社会治理能力现代化的关键。要控制和提升RCSC的公共性，必须从与其密切相关的治理主体入手，控制各主体的公共性，使之围绕RCSC形成公共性相互规制的监控体系，相互影响、相互监督、相互促进，从整体上提升相关治理主体的公共性。依据多元治理主体公共性的管理模型对影响RCSC公共性的三个方面的分析描述和所找出的问题，可以从以下五个方面来纠正影响力偏差，控制RCSC的公共性。

（一）围绕治理主体的公共性，修订与完善相关的法律法规

任何法律法规的制定都有反映其价值取向的目的性。针对控制和提升RCSC“公共性”的社会需求，对相关法律法规进行适时修订与完善，逐步解决法律法规细化程度不足、漏洞较多的问题。立法应高度关注与RCSC相关的法律的细化工作，逐步推进RCSC组织行为选择方面的种种规章制度的法律化，以法律法规条目进一步合理详尽的说明强化法律法规的操作性。要在法律法规中逐步明确RCSC与各级政府机关、新闻媒体、各慈善组织、其他社会组织团体的社会关系，共同约束其行为。制定法律法规既要做“钟馗”，更要做“菩萨”，着重思考RCSC组织中个人与集体利益的关系问题，在法律上明确界定其组织成员“可接受的利己”范围，以保护合法利益诉求。如可研究制定RCSC社会公众认可的组织使命清单和“可接受的利己行为”清单等，明确公私利益界线。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”①要维护已有相关法律法规之权威，严格依照法律监督、控制、推进RCSC的公共性，对违反法律法规、违反RCSC公共性的行为应由法定机关依法严惩，做到“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”。②

（二）构建具有“匠人精神”的政府，提升我国政府治理的公共性

近年来，虽然社会民间慈善事业发展迅速，出现“国退民进”的现象，但控制和提升RCSC的公共性，政府要勇于担负起更重的责任。政府应当从自身改革入手，影响和提升RCSC的公共性。可以率先创新提出构建“匠人政府”的思路，尤其要关注重塑基层政府，以“匠人精神”③影响政府治理行为，培养政府专注工作、一贯而终、乐于学习、长于创新的工作态度，让治理工作本身成为价值载体，并以实际行动作治理的榜样。针对RCSC公共性的问题，构建具有“匠人精神”的政府应将治理重点专注于监管上，在具体事务方面应继续减少对RCSC的影响，并为其提供更大的创新试错空间；而在公共性的控制和评估方面，应加大监管力度，开发新的测评方法，提高评估工作水平。政府可以以法律为依托，以财政为杠杆，不断创新监管手段，以“匠人精神”重塑政府，提升政府的公共性，进而塑造RCSC的“匠人精神”。同时，应创建开放的社会多元体系，打破“政府——红十字会”的封闭利益链，政府和RCSC都必须接受社会的监督，。

（三）创新多方监管方式，完善治理主体间合理合法的公共关系

在一些公益慈善工作中RCSC与市场主体存在着紧密合作的关系，这是无可厚非的事实。但是如何理顺慈善行业与市场主体间的关系，如何解决RCSC与其他社会治理主体之间界限不清、权责不明、监管缺位的问题，应进行细致的思考，从而避免RCSC再犯“以慈善为名，行商业之实”的错误。首先，舆论媒体的独立性与“公共性”应不断强化。维护舆论媒体的独立性，增强舆论媒体的“公共性”，实际上是将舆论的力量与社会公众的根本利益结合在一起，在监督RCSC公共性的问题上，使其真正成为公众参与监督的有效方式；同时，强化舆论媒体的公共性还需强有力的监督与制约，严惩任何破坏其独立性的行为，以公平公正的态度，严守媒体操守底线；要提高舆论媒体对公共事件客观科学的分析能力，助其有理有力地向公众传播最客观公正的价值观念，引导和提升社会公众的认识水平，给予RCSC这样出现过重大公共舆论危机的治理主体以走出“塔西佗陷阱”机会。其次，应厘清RCSC与相关企业的关系，规范相关市场行为，严惩动用公共资源为私人牟利。再次，要重视相关智库、社会专业组织的建设，推进第三方评估工作，以多元主体相互监督、协作，控制RCSC的公共性。

（四）探索“回应型规制”，构建社会公众与治理主体的互生关系

公共性既是个体利益的最大公约数，更是共同利益的最大公约数，它并不具有排他性，不排斥所有利益相关者。所以，控制RCSC的公共性，并不是要RCSC完全忽视自身利益，忽视政府、媒体和相关组织个人的利益而将全部资源用以满足社会公众的期望，而是要寻找RCSC相关利益的最大公约数。其关键在于RCSC运用多少份额的资源满足社会公众的期望，将多少资源配给特殊的“利益相关方”，将多少资源用于自身生存发展需要，这是一个博弈的过程。在此，可以创新探索RCSC与社会公众的“回应型规制”，以最大限度保护公众的公共利益。“回应型规制”从根本上说是一种治理主体之间的相互规制，是在利用现代管理技术、充分融合社会多方利益需求的前提下，科学制定治理主体间的规制，加强社会公众对治理主体监管的手段。所以，欲使RCSC投入更多资源于社会公众慈善事业，满足社会公众的期望，关键在于合理制定调整社会公众与RCSC间关系的规制。这种规制不必强调与RCSC相关规章的“最大一致性”，而是致力于在RCSC与公众之间建立沟通的桥梁，通过相互之间多轮的信息反馈与“回应”影响RCSC的公共行为，融合与RCSC公共性相关法律规章和个体性的社会规制，构建一种有广泛社会基础的监督反馈体系。

（五）为逐步提升RCSC的公共性创造良好的舆论环境

多元治理主体的公共性体现了全社会公众的共同价值取向，既是社会是非观念的体现，也是公众整体文化素质和理性评价能力的体现。推进治理主体公共性评估工作，“科学”和“理性”是根本的目标指向。面对信任危机，RCSC一定要从自身改革做起，以诚实立身，以奉献正名，多做实事少占“头条”，诚恳为公；要对历来的公关危机进行反思，改变RCSC自身“多一事不如少一事”“公关就是报喜不报忧”“提升透明度会引来更多非议”等错误态度，借助自我监督和社会监督推动自身变革，理性面对责难与非议；在此前提下，树立公平诚信、客观理性的价值观念，对RCSC多些建言和鼓励，少些批评和非议。应以社会公共道德、共同的善为导向，培养公众正确的社会价值观，在参与社会治理时持严谨、科学、理性、负责的态度，共同努力，逐步提高RCSC的社会公信度，使其走出“塔西佗陷阱”。

利用社会多元治理主体“公共性”的管理模型，深入分析和描述“法律法规”“行业规范”和“文化认知”对中国红十字会公共性的影响，寻找实际影响力偏差，探索进一步提高相关规范的影响力，以更好地推动RCSC公共性的提升，这是值得尝试的解决目前RCSC公共性问题的思路。控制与提升RCSC的公共性，关键在于能否准确定义和把握RCSC的公共性表现“区间”——即包括有争议的“公共性”表现在内的可以被认作体现或部分体现其公共性的“区间”，能否据此准确地从所有关于公共性影响因素的描述中找出问题和偏差，这些关键问题不是简单的一个模型可以完全解答的，需要对其进行进一步的推敲和完善。所以，在今后的研究中，评估、控制和提升RCSC的公共性，需要从定性和定量两方面进一步开发相关模型，使研究更加精确和具有说服力，同时寻找的办法也更具有实践性和针对性。

【参考文献】

[1]Stephanie Moulton：Putting Together the Publicness Puzzle：A Framework for Realized Publicness，Public Administration Review？September|October 2009；

[2][7]中国红十字会章程[Z].http：//www.redcross.org.cn/hhzh/zh/hsigk/zcfg/201110/t20111014_931.html.

[3][4][6]中华人民共和国红十字会法[Z].http：//www.gov.cn/banshi/2005-08/01/content_18932.htm.

[5]中国红十字会自然灾害和突发事件救助规则[Z].http：//www.redcross.org.cn/hhzh/zh/hsigk/zcfg/200806/t20080620_935.html.2004-02-26.

（责任编辑：牟春野）

An Exploration on Way of Reformation of the RCSC from

“Multiple Governance Subjects' Publicity' Management Model”

Pan Motao

Abstract：The boost of publicity and streamline of social multiple governance subjects is an efficient way of China's realizing social governance ability modernization.The “publicity” control and management of multiple governance subjects is an important handle of boosting publicity and streamline.Starting with social multiple governance subjects “publicity” management model，using enterprises' management thoughts for reference，searching for deviation of influencing the RCSC publicity，lowering unvalued and low-valued waste of deviation from publicity，innovating means by controlling and promoting publicity boost constant streamline of the RCSC，which has the benefit to reshape social credibility of the RCSC and to help it walk out of “Tacitus Trap”.

Key words：RCSC；publicity；multiple governance subjects “publicity” management model；the control and promotion of publicity；streamline