高校科研经费管理政策制度改革现状及未来趋势

叶青松　陈丰　王丽

摘要：人才培养和科学研究是现代高校的两大基本任务，随着高校获得科研项目和科研经费的快速增加，科研经费使用管理问题也日益凸显。文章通过对2006—2015年间国家科研经费管理政策改革成效及不足分析，提出了高校科研经费管理政策制度改革的重点方向及具体措施。

关键词：科研经费 政策制度 改革现状与趋势 高校

中图分类号：F233 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）07-112-04

近年来，随着国家和企事业单位加大科研投入，以及高校办学规模和办学力量的增大，高校承担的科研项目和获得的科研经费呈现“双增加”趋势，科研经费不仅成为学校重要的经费来源，发挥着提升科研水平的重要保障，更是广大教师弥补薪酬收入过低的重要途径。高校科研经费投入使用及管理越来越受到国家、社会、学校和教师的重视，如何在保障科研经费投入使用规范化同时，有效提升科研人员积极性已成为当前及今后一段时间科研经费管理制度改革的重点。

一、我国高校科研经费使用及管理存在的问题

1.高校科研经费投入失衡问题。据统计，全国共投入研究与试验发展（R&D）经费由2006年的3003.1亿元增长到2014年的13015.6亿元，其中，国家财政科学技术支出由2006年的1688.5亿元增长到2014年的6454.5亿元。在所有科技支出中，基础研究的经费支出也由2006年的155.8亿元增长到2014年的613.5亿元。虽然国家和企事业单位科技经费投入快速增加，但其投入结构失衡问题却长期存在，表现为：一是科技经费投入总体结构不合理，基础性科研经费投入比例偏低，存在重应用轻基础，重“横向”轻“纵向”现象。二是我国竞争性科研经费投入政策易导致“学术大腕”易于争取经费，存在比较严重的集中现象和贫富不均问题，造成科研经费配置中的“马太效应”问题越来越普遍和严重。三是科研项目经费中的直接费用和间接费用结构不合理，间接费用补偿和人力成本补偿不到位，易造成教学资源被挤压占用和福利待遇“票据化”问题，造成各高校的事业经费全部花光或略有超支，而科研经费总有结存，造成科研项目研究成本并没有得到真实的反映，造成教学投入被侵占、教学质量无法得到很好保障和提升，这也是很多年来，高校人才教育培养质量被社会所诟病的原因之一。

2.高校科研经费使用失范问题。主要为：一是通过关联交易、合作科研、虚列业务等方式，违规将科研经费转移到相关合作单位，造成学校科研经费体外循环，导致科研经费开支核算不实，脱离学校监管问题。二是存在利用虚假业务、虚假票据报销开支劳务费、家庭开支，套取科研资金的现象。三是存在科研项目间串用经费情况，存在纵向科研经费开支横向科研经费支出情况。四是存在结题不结账，不按规定进行课题结余经费结算等。五是科研成果违规转移给相关企事业单位使用，避开学校监管，造成国有科研成果转化收益流失。

3.高校科研经费监管失效问题。监管效果还没有真正发挥。一是科研项目申报阶段预算编制校内审查不实不严，科研项目申报阶段往往都是课题项目组内的小团体协作，学校在此阶段仅起着通知发放、申报书收集、形式审查等组织工作，对于科研项目经费预算申报等实质性内容审查缺乏，不够严格和详实，影响了科研项目预算申报的准确性和全面性，造成预算申报、预算执行和预算调整、结题决算等脱节。二是当前以科研项目、经费及成果为核心的高校排名竞争压力下，各高校为了鼓励教师从事科研的积极性，对科研经费的使用管理都比较宽松，会计审核、审计监督、部门审查等较弱化，对经费使用仅能从形式上负责审查，缺乏对业务内容、业务真实性审查。三是财务部门重核算轻审核，在科研经费来源范围广，支出业务类型情况复杂，财务部门很难对经费开支内容、数量与科研活动的相关性、合理性进行全面判断。四是内部审计没有将科研经费审计纳入日常业务范围，缺乏全过程审计参与。

二、2006年以来我国科研经费管理政策改革现状与成效分析

（一）国家层面科研经费管理政策变迁历程

2001年底，随着《关于国家科研计划实施课题制管理的规定》文件的出台，我国科研体制管理进入一个新的更高阶段，在此后的“十一五”和“十二五”，以及“十三五”开局之年，国家不断调整和改革科研经费管理政策（具体见表1），推动科技体制改革发展，推动科技创新发展。

在此期间，教育部门为进一步落实国家有关科研经费管理政策制度，加强高校科研经费管理，促进高校科技创新与人才培养协调发展，先后也颁布了系列政策文件，具体见附表2。

“十一五”期间，根据《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》要求，国家发布了系列专项经费管理办法，确定了以“管理费”提取为代表的间接成本补偿的开始，虽然提取比例和范围很低。“十二五”期间，随着财教【2011】434号和国发【2014】11号文件的发布，国家重点对科研经费投入使用管理体制进行了整合和调整，加强了科研项目整合，明确了间接成本补偿机制，严格了经费使用监管举措等。

（二）高校科研经费管理政策改革成效与不足分析

1.预算管理政策改革成效与不足。目前，科研经费预算编制在科研经费支出结构和支出用途上已开始了部分改革：一是在预算编制申报方面，取消经费支出结构的比例限制，规定课题项目负责人在编制课题直接费用预算时，可完全根据课题项目研究需要，自行编制各项支出预算安排，同时扩大了劳务费支出范围，增加了社会保险等补助费用支出。二是在预算执行调整方面，考虑到课题研究期限长，原有预算测算依据会发生变化，规定在课题总预算不变情况下，材料费、测试化验加工费、燃料动力费、出版文献费、其他支出预算调整，由课题承担审批，科技部或相关资助单位在中期财务检查或财务验收时予以确认；直接费用中的会议费、差旅费和国际合作与交流费等三项费用，可在三项总额内调剂使用，适当扩大了高校和课题组在预算编制与预算调整、预算执行中的自主权。三是在预算经费下拨方面，目前自然科学基金项目间接费用按照20%-10%的超额递减比例直接划拨到项目承担单位，有效突出项目承担单位的统筹作用。但就目前的改革力度来看，还存在如下不足：一是预算支出细目设计的还比较细，涉及从材料费到燃动费共十一类，过细的预算支出细目不利于预算编制和执行，易导致预算执行偏差出现，造成人为调整预算执行业务报销。二是预算调整程序还比较复杂，高校在预算调整方面的自主权还比较小。三是间接经费未能实现所有项目直接核定和划拨学校，目前除自然科学基金项目外，其他科技项目都需要课题申请者在预算申请过程中申报间接经费预算。

2.间接成本补偿政策改革成效与不足。“十二五”后期，我国明确了间接成本的补偿渠道和标准，规定间接费用预算由项目主管部门结合项目学科特点、依托单位信用评价等级因素综合统一核定，有利于保证项目承担单位足额获得间接成本补偿，目前《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》规定间接成本补偿标准实行20%-10%的超额递减比例法。改革了间接成本补偿下拨方式，间接成本不再与直接费用挂钩，统一直接划拨到学校，由学校统筹使用。但该项政策改进还存在如下不足：一是间接成本补偿标准过低。相对于国外40%-50%的间接成本补偿标准，目前我国高校在进行科研研究中获得补偿还比较低，还不能完全弥补学校为此付出的管理投入、设施投入和科研人力投入等。二是间接成本统筹使用规定不明确。高校对间接费用的统筹管理、间接费用使用范围等规定不明确，存在以某种形式返还给课题组实际使用等问题。三是间接成本分摊方法和计算依据没有考虑校际差异和学科差异，简单的按照统一标准进行下拨，不利于推动不同高校实事求是进行科研创新活动，也不利于高校分类发展。

3.人员绩效支出政策改革成效与不足。“十一五”期间，仅民口科技重大专项中科研人员奖励规定，相关支出一般不超过直接费扣除设备购置费和基本建设费后的5%。“十二五”期间，规定所有科研项目都应提取间接费用，且间接费用中人员绩效支出不超过直接费用扣除设备购置费的5%。可以说，相对于“十一五”期间，“十二五”期间进一步拓展了人员绩效支出范围、渠道和比例，但其政策改革依然存在如下不足：一是人员绩效支出比例过低，不利于调动科研人员从事科技创新的积极性，没有完全弥补广大教师从事科学研究的额外智力付出，也是造成科研人员违法违纪案件发生的重要原因之一。二是人员绩效支出仅从间接成本补偿中列支，没有将科研人员从事科研活动所付出的智力劳动视为科研直接成本，容易从薪酬支付逻辑上造成科研侵占教学投入问题。三是人员绩效支出没有考虑到人员薪酬待遇的统筹问题，没有从时间、精力等教学投入保障方面去考虑科研人员绩效支出标准和限额问题，造成事实上的重科研轻教学。

4.结余经费留用政策改革成效及不足。“十一五”期间，科技部、民口科技重大专项项目结余经费须按原渠道收回，其中仅自然科学基金结题项目的结余经费，可用于项目承担单位的自然科学基础研究或部分应用研究工作。财教[2011]434号文件继续规定，课题结余经费应当按原渠道收回科技部或相关主管部门，由科技部或相关主管部门按照财政部关于财政拨款结转和结余资金管理的有关规定执行。“十二五”后期，国发[2014]11号文件规定，项目完成任务目标并通过验收，且承担单位信用评价好的，项目结余资金按规定在一定期限内（其中，自然科学基金明确为2年）由单位统筹安排用于科研活动的直接支出，并将使用情况报项目主管部门；未通过验收和整改后通过验收的项目，或承担单位信用评价差的，结余资金按原渠道收回。可以说，从“十一五”到“十二五”前期的“一刀切”上升到“十二五”后期的，通过验收并且信用良好情况下的结余留用政策建立、更有利于科学研究的长期发展，有利于科研信用管理和评价激励机制的建立。但在结余经费的额度限制、具体使用方向、后续监管等方面，还缺乏具体规定，特别是在国库集中支付情况下，如何做好项目研究结题期限与国库资金规定使用年限之间的协调问题，让结余经费真正能结余下来、真正用于科研项目仍是需要解决的难题。

5.经费监管政策改革成效及不足。财教[2011]434号文件强化了课题承担单位的职责，明确“课题承担单位是课题经费使用和管理的责任主体，应当建立健全经费管理制度，完善内部控制和监督制约机制，……财政部门、科技部门、相关主管部门应采用专项审计、中期财务检查、财务验收、绩效评价等多种方式实施监督检查。建立健全信用管理机制。积极推进信息公开”。国发[2014]11号文件进一步规范了科研项目资金使用行为，明确了若干‘不得行为；改进了科研项目资金结算方式，明确使用“公务卡”支付制度和银行转账结算制度；完善信用管理，提出建立全过程信用记录制度，实施信用评级与结余经费留用挂钩制度等，建立科研信息公开制度和科技报告制度等通过多种政策措施，加强科研经费管理。可以说，国家一方面对科研承担单位和课题组实施简政放权，另一方面也进一步强化和完善了经费监管。但在相关政策制度落实方面还需要进一步细化，需要教育主管部门会同财政、科技部门，针对高校实际情况，一要建立健全协同监管体系，二要严格落实监管举措。

三、深化高校科研经费管理政策改革的建议

1.在完善高校财政拨款制度改革的基础上，进一步优化高校“定额拨款加专项拨款”制度，全面推行科研基本拨款和科研竞争拨款制度。

我国高校财政拨款一般采用“生均定额拨款加专项经费拨款”方式，对于科研经费来说，其主要为专项经费拨款，主要通过项目竞争方式取得。我们需要从高校分类改革入手，基于高校的人才培养和科学研究两大基本职能，按照分类管理原则，借鉴英国的“双资助”体系，适当调整现行财政拨款政策，从财政拨款政策导向上，保障高校教学质量，避免教学经费被侵占，又要促进科研的长期稳定发展。一是在现行生均定额拨款和专项拨款的基础上，结合中央部属高校科研基本业务费拨款做法，增加地方高校科研基本经费拨款并逐步提高拨款比重，支持高校能长期侧重基础研究。二是按照分类拨款原则，建立按照评估体系，根据各项科研投入产出水平，合理确定科研经费基础拨款系数，真正实现高校分类管理、分层发展，从财政拨款政策导向上引导高校特色发展，重视人才教学培养投入，保证教学质量。让具有科学研究比较优势的高校、学科、教师从事科学研究，真正提高科学研究产出质量。三是严格教学收入与科研收入之间的支出范围规定，避免教学投入被侵占。

2.在科研计划项目整合基础上，加快推进各类科研计划项目经费使用办法的出台，建立科研经费弹性预算制度。

解决科学研究规律与科研经费预算规范性、权威性之间的矛盾：一是要加强科学研究活动与科研经费预算编制之间的沟通，实现业务活动与预算编制的相互协调，保证预算编制的合理性、可行性。二是考虑到科学研究活动的复杂性和变化性，适当增加预算编制的弹性空间，保证预算安排在一定范围内促进科学研究活动，约束科学研究过程中的经费支出。三是提高科学研究过程的预算调整便捷性，建立课题组到高校之间的预算调整评审，通过完善内部控制实现预算调整既合规又便捷。为此，首先，高校及课题组要重视科研经费预算编制工作，加强预算编制的辅导与审核，提高科研经费需求预测的准确性。其次，进一步深化科研经费预算改革，实行弹性预算制度，允许经费预算编制和执行在一定范围内进行自由浮动，简化归并项目经费预算栏目，根据不同学科和科研类型进行经费支出上的分类管理。从政策上给科研经费预算松绑，提高科研承担单位和课题组在预算编制与执行、调整方面的自主权、灵活性。同时加强预算编制与执行的监管。

3.在规范科研全成本核算基础上，进一步明确间接成本分摊办法和使用办法，适度提高间接成本补偿标准。

我国已确定了科研直接成本和间接成本制度，应进一步明确间接成本的内涵和构成，改进间接成本补偿比例的确定方法，不同高校、学科适用不同的间接成本补偿比例。减少人员经费支出的限制，可扩大间接成本中的人员绩效支出比例，或允许在直接成本中开支人员支出。政府对于不同层次、性质的大学和学科应制定不同的成本核算制度，并给予差额间接成本补偿。我们应借鉴㈣英国政府推行的TRAC和FEC方法：一是加快完善我国科研项目成本核算办法，对高校科研项目的全成本核算的模式、过程和计算方法进行系统的探索。二是通过全成本核算与管理，进一步测算间接成本消耗水平，不断提升间接成本补偿标准，完善间接成本使用管理规程，防止出现间接成本通过课题补偿形式反馈到科研项目课题组。三是细化间接成本补偿标准结算方法。政府应制订全面、统一、规范、合理、可行的科研间接费用管理制度，明确间接费用的核算内容，规范间接费用开支范围和标准。实施差异化、精细化的间接费用补偿政策，明确不同类型项目和不同类型高校的补偿比例，通过项目系数和学校系数实现差异化补偿，将间接费用补偿标准与高校的科研信用、科研能力进行有效挂钩，实现三年一评估，从而加强高校自身建设。

4.在大力推进高校人事改革和薪酬体系改革的基础上，进一步规范高校教师的教学与科研薪酬待遇，合理确定教师从事科学研究报酬水平。

我国高校教师及其薪酬一般受到编制和标准控制，按照基础工资加绩效工资组成，主要按照岗位和职称职务进行确定。高校在确定教师薪酬过程中，没有合理进行教师教学工作量和科研工作量的区分，加之现行教师从事科研活动不能从科研项目中直接获得报酬政策，以及生均定额拨款体制，一方面导致学校需从工资总额中给予科研奖励，包括科研论文奖励等；另一方面造成科研教师想法设法通过“票据福利化”形式获得科研报酬。为此，一是适当增加科研绩效支出比例是促进科研人员科研积极性的重要保障。美国大学∞对科研实行全成本核算，科研经费投入充分考虑了学校承担科研项目的“间接成本”，包括在职人员科研工资在内的“完全”成本，保证了高校教学、科研事业的协调发展，具有明显的“重人轻物”的特征。我国科研项目仅明确了科研直接支出范围，虽考虑到间接成本补偿，但没有全面考虑到科研人员参与科研的时间和精力，科研人员绩效支出比较低。二是高校科学研究应充分考虑在职教师的智力劳动，按照收支配比原则，应考虑在职教师的科学劳动付出，不能将教师从事科学研究视为额外的、兴趣性的、无偿的教学工作之外的工作。科学研究应合理分担教师从事科学研究而减少的教学投入所带来的成本，将现有人员绩效支出调整到科研经费的直接费用中。三是为防止在职教师过多的精力投入科研活动而影响教学，或鼓励专职科研人员从事科学研究，应借鉴英美国家的做法，对教师的薪酬实行限制，科学改革目前的薪酬构成，根据教师从事教学和科研任务的能力，精力，实行不同的薪酬标准。

5.在大力推进课题信息公开和信用评价制度的基础上，进一步规范高校科研经费收支会计核算，完善课题结余经费继续留用政策。

为提高科研项目资金的使用效益，避免突击花钱和乱花钱等问题，国发[2014]11号文件规定“项目完成任务目标并通过验收，且承担单位信用评价好的，项目结余资金按规定在一定期限内由单位统筹安排用于科研活动的直接支出，并将使用情况报项目主管部门；未通过验收和整改后通过验收的项目，或承担单位信用评价差的，结余资金按原渠道收回”。为此，要保证结余经费留用政策用的好、用的规范，真正发挥结余经费留用政策的正向作用：一是要加强科研预算编制与执行，它是加强结余经费留用管理的第一步，也是结余经费存在的合理前提，否则单纯强调结余经费留用，必然导致预算编制的弱化，导致课题完成而结余经费量过大等情况出现。二是大力推进科研课题信息公开和信用评价工作，完善信息公开和信用评价制度，建立科研信息公开网和信用评价委员会。三是进一步完善高校内部控制和会计核算，将科研项目研究起始日期与经费拨款到位日统一起来，即项目经费拨款到位日为科研项目研究的起始日期。通过会计核算信息化手段，运用科目项目结构化控制，实现科研经费总额支出与单项支出双控制，及时反映科研项目经费支出情况。四是加快出台结余经费留用的处置办法，包括结余经费留用的归属，具体留用期限（目前仅自然科学基金项目调整为2年内），结余经费留用的具体使用用途和范围，严格规定留用经费只能用于后续拓展性研究，只能用于材料、测试等直接费用开支，限制结余经费留用的随意性，避免科研经费管理政策的盲区。