广东近年科技创新政策落实情况分析及完善建议

王富贵　李妃养

摘要：广东近年陆续制定出台系列指导性重大创新政策举措及其实施细则，逐步形成了覆盖面广、政策力度大、操作容易的科技创新政策体系。政策的关键在于落实，及时跟踪掌握政策落实进展，研究分析存在问题并提出针对性改进措施，具有十分重要的意义。文章在分析广东近年科技创新政策制定的总体情况和主要措施基础上，分析了政策后续落实存在的主要问题，研究提出了加强考核评估工作、完善政策操作细则、优化办事平台、创新宣传方式等政策建议。

关键词：创新驱动 广东省 科技创新政策

中图分类号：F207

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）07-164-03

党的十八大以来，习近平总书记先后对创新发展提出了一系列重要思想和论断，在学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上，总书记深刻指出：把创新摆在第一位，是因为创新是引领发展的第一动力。抓创新就是抓发展，谋创新就是谋未来。广东省委、省政府认真贯彻习近平总书记关于科技创新的系列重要讲话精神和中央关于创新驱动发展的决策部署，确立创新驱动发展为广东的核心战略和总抓手，陆续制定出台系列指导性重大创新政策举措及其实施细则，逐步形成了覆盖面广、政策力度大、操作容易的科技创新政策体系，对于提高广东自主创新能力、改善创新创业环境和建设创新驱动发展先行省具有重要的促进和保障作用。政策的关键在于落实，及时跟踪掌握政策落实进展，研究分析存在问题并提出针对性的推进政策全面有效落实的改进措施，具有十分重要的意义。

一、广东近年科技创新政策制定的总体情况

1.强化全省科技创新政策顶层设计。近年来，广东科技创新工作大胆探索、先行先试，在全国率先陆续出台系列指导性重大创新政策举措，创新创业环境全面优化，继续引领我国实施创新驱动发展战略、深化科技体制改革之先。2014年6月，广东省委、省政府制定出台《关于全面深化科技体制改革加快创新驱动发展的决定》（粤发[2014]12号），这是十八届三中全会之后，全国第一个颁布实施的关于深化科技体制改革、实施创新驱动发展战略的顶层设计和纲领性文件，从知识创新、技术创新、协同创新、产业创新、转化应用、环境建设等6个方面重点推进、精准发力。2015年2月，广东省政府制定出台《关于加快科技创新的若干政策意见》（粤府[2015]1号），重点构建覆盖科技创新链的1+N政策体系。涉及促进企业加大创新投入的“普惠性”政策，完善孵化育成体系和加大新型研发机构发展的“引导性”政策，以及激励科技人员创新创业的“松绑性”政策。2015年5月，广东省委、省府制定出台《加快推进创新驱动发展重点工作方案（2015-2017年）》（粤委办[2015]24号），进一步明确广东全省2015-2017年推进创新驱动发展八个方面的具体举措与目标。2015年10月，广东省委、省政府制定出台《关于加快建设创新驱动发展先行省的实施意见》（粤发[2015]10号）。成为广东未来一个时期深入实施创新驱动发展战略、全面推进创新型经济持续健康发展的行动纲领。

2.出台针对性贯彻落实国家部署的政策文件。近年来，广东在不断制定出台系列指导性重大创新政策的同时，也深入贯彻落实国家决策部署，2014年以来陆续出台了针对性贯彻落实国家部署的政策文件，不仅涉及促进大型科研仪器设备开放共享的实施意见、深化科技计划（专项、基金等）管理改革实施方案、珠江三角洲地区科技创新一体化行动计划、科技创新促进粤东西北地区加快发展实施方案等综合类政策举措，而且也涉及促进科技和金融结合的实施意见、科技金融支持中小微企业专项行动计划、科技金融产业融合创新发展重点行动、发展科技股权众筹建设众创空间促进创新创业的意见等科技金融类政策举措，广东科技创新政策布局初步完成。

二、广东近年推进科技创新政策落实的主要举措

1.及时制定可操作落地的配套政策，推进重点任务按节点顺利完成。加强配套政策建设，是确保各项重大科技创新政策措施落到实处的必要保障和有益补充。广东省委省政府制定出台系列指导性重大创新政策举措后，各相关省直部门、各地市积极落实省委省政府各重大创新政策举措，特别是《关于加快科技创新的若干政策意见》出台后，省科技厅与省财政厅、省人力资源和社会保障厅等部门，在较短时间内先后出台了系列可落地、可操作的配套政策或实施细则，包括：《激励企业研究开发财政补助试行方案》《广东省省级企业研究开发财政补助资金管理办法》《关于科技创新券后补助试行方案》《关于科技企业孵化器后补助试行办法》《科技企业孵化器创业投资及信贷风险补偿资金试行细则》《创新产品与服务远期约定政府购买试行办法》《关于支持新型研发机构发展的试行办法》《广东省经营性领域技术入股改革实施方案》，这些政策措施与实施方案，全部按照时间节点顺利完成。同时，广东十分重视各项创新政策的统筹推进。已成立由省长任组长，省发展改革委、经济和信息化委、教育厅、科技厅、财政厅等单位参加的省科技教育领导小组，积极建立跨部门、跨领域的会商沟通机制，综合研究推动科技创新的政策体系。此外，广东已经成立省经营性领域技术入股改革联席会议、省应用型科技研发专项部门联席会议等联席会议制度，加强对重点创新政策落实的推进。

2.深入做好宣传发动工作，引起新闻媒体广泛关注。加强政策宣传，是促进各项重大科技创新政策措施及时被社会公众认知、快速落实的重要途径。各类科技创新政策措施制定出台后，广东省科技部门多渠道进行了政策宣讲，从高层访谈、专家解读、会议培训、企业访谈等多方面、多角度对政策文件进行了全方位解读，并组织了全省地级以上市科技局长开展系统的学习讨论，推动各地加快配套政策制定和宣传落实工作。2015年，广东省科技厅组织专家宣讲团深入全省21个地级以上市举行了22场专题政策解读报告会，面向企业、高校和研究院所开展政策巡回宣讲解读活动，培训人数近5000人，参加企业3000多家。宣讲活动在国内外反响热烈，人民日报、南方日报等40多家主流媒体进行了跟踪报道.如人民日报2015年6月4日头版刊发了有关报道。同时，省政府网站推出“加快科技创新、打造广东创新高地”专栏，各地市科技局（委）也积极在其部门网站上加强科技创新政策宣传。

3.分类启动配套政策，发挥政策当期效应。各类科技创新政策制定出台后，在政策受众面、实施条件、实施进度、实施目标等方面都存在很大差异，需要分类对待、差别化实施。广东各部门各地区在通过联席会议制度等方式加强部门协调合作的同时，积极落实政策实施的财政资金保障，加大简政放权力度，发挥各地市的能动作用，使广东省委省政府关于创新驱动的重大战略部署当年出台、当年落地实施。对基本满足实施条件的政策率先全面启动。比如，2015年，“广东省省级企业研究开发财政补助资金”当年出台政策，当年组织企业实施，第一批就对建立研发投入准备金的1494家企业进行了普惠性财政补助，补助总金额达12.11亿元。“孵化器风险补偿专项资金”4000万元当年就预拔到各地市，全省各地市233家科技企业孵化器中为科技型中小微企业投资和贷款的创业投资机构、信贷机构获得了风险补偿支持。同时。对部分需要探索更完善实施方式的政策，采取了分布试点、分批启动的推进方式。如“省级创新券后补助资金”2015年积极推动在有条件的佛山、江门、清远等9地市率先实施，2016年将在全省全面铺开。对经营性领域技术入股等操作技术性强。科技人员尚有一定顾虑的政策，省科技厅着力推动改革试点示范，选择了暨南大学、华南农业大学、广东药学院3所高校开展经营性领域技术入股改革试点，在通过改革试点，积累相关经验。为全省发挥改革示范作用，并建立了省经营性领域技术入股改革联席会议统一进行协调管理。

4.注重激励创新政策普惠面，突出强化企业创新主体地位。企业是创新的主体，制定实施科技创新政策，要重点扶持高新技术企业、科技型中小微企业等创新型企业，这是实施创新驱动发展战略的关键所在。广东省委、省政府高度重视创新型企业的培育工作。一是加快培育一批高新技术企业。启动实施高新技术企业培育计划，制定相关管理办法、培育实施方案等政策文件，建立高企培育后备库，省市对符合条件的入库企业和新认定的企业给予一定的财政后补助，截至2015年底，全省共有3500多家企业入库培育。二是加快培育壮大科技型中小微企业。广东通过科技型企业创新基金、企业研发财政补助资金、科技创新券后补助等专项资金，突出政策导向，扶持科技型企业创新创业。三是推进大型骨干企业培育发展。广东落实宣传企业研发费用税前加计扣除、高新技术企业税收优惠等国家财税优惠政策，促进大型骨干企业加大研发投入力度。据广东省科技厅初步统计，近三年来企业累计减免税收超过300亿元，其中2015年减免税收100亿元，有力促进企业研发及涵养税源。

5.专题召开全省现场会议研究部署，全力推进创新创业。广东在抓科技创新工作中，主动作为，形成合力，推广典型，不断探索新的重要抓手，近年通过专题召开全省大型现场会方式，采取切实措施推进科技创新发展。一是加快建设科技企业孵化器。2015年7月，广东专题召开全省科技企业孵化器建设工作现场会，并制定《广东省科学技术厅广东省人民政府金融工作办公室关于发展科技股权众筹建设众创空间促进创新创业的意见》《广东省经营性领域技术入股改革实施方案》等两个重量级政策性文件，通过科技金融结合等新兴手段，从促进科技成果众筹孵化、推进科技成果技术入股改革以及收益分配激励制度改革等方面，推进科技企业孵化器建设。会后，广东也制定了孵化器用地政策、孵化器财政补助制度、孵化器风险补偿制度等系列优惠政策。目前，广东正通过部门协同和省市联动，大力实施科技企业孵化器倍增计划，明确各地市建设目标责任制，全力推动孵化器建设。二是发展新型研发机构。2014年9月，广东专题召开全省新型研发机构建设现场会，推广东莞市建设经验，推进新型研发机构快速发展。会后，广东专门组织9个部门联合制定出台《关于支持新型研发机构发展的试行办法》等政策文件，重点通过创新科技发展模式和产学研结合方式，营造新型研发机构发展的良好政策环境。2015年，清华大学珠三角研究院、东莞（军民融合）信息技术研究院等一批重要创新主体落户广东，广东智能机器人研究院等智能制造类新型研发机构建设进展顺利。三是支持新型创新创业。广东推进实施“互联网+”行动计划，重点推进“互联网+创新创业”、“互联网+现代金融”、“互联网+先进制造”等重点行动，促进“互联网+”新业态快速发展，并及时出台发展科技股权众筹促进创新创业的政策性文件，推动了科技股权众筹发展。同时，广东出台关于大力推进大众创业万众创新的实施意见，重点引导“众创空间”、“创客空间”等新型孵化器培育发展。目前，广东已经在研究制订促进“科研众包”等新业态发展的激励性政策措施。

6.推进实施系列重大人才工程，不断加强高层次人才队伍建设。近年来，广东贯彻落实国家关于高层次人才建设的政策部署，实施“珠江人才计划”、“扬帆计划”、“特支计划”、“省杰青”等重大人才工程，引进培育了一批产业发展急需的创新型人才和科研团队。特别是，广东省连续五年实施“珠江人才计划”，共引进117个创新科研团队，聚集高端人才850多人，吸引各类人才6000多人，带动地市、用人单位投入100多亿元，吸引570个海内外创新创业团队近3700名高层次人才来粤创新创业。深入实施“扬帆计划”，为粤东西北地区选拔引进22个创新创业团队，助推粤东西北加快发展。实施首批“广东特支计划”科技创业领军人才项目。25名企业高层次人才入选，为粤东西北企业和经济社会发展注入更多人才资源。通过实施以上重大人才工程，广东在高层次人才体制机制改革方面积累了深厚的工作基础。

7.不断推进科技立法，开展省促进科技成果转化条例制定与省自主创新促进条例修订工作。广东注重强化法律对创新工作的刚性保障，全面推进科技创新法制化建设进程。2015年上半年，广东着手启动《广东省促进科技成果转化条例》立法工作，以及《广东省自主创新促进条例》修订工作。两项立法进展顺利，《广东省自主创新促进条例》已经于2016年3月31日省人大常委会审议正式印发实施；《广东省促进科技成果转化条例》已通过省政府常务会议，预计2016年10月底前实施。随着两个重要立法的实施，广东将初步构建起较为完整的，逐步覆盖创新链的科技创新政策法规体系，符合广东新时期新形势下实施创新驱动发展战略的总体思路和具体要求。

三、广东近年推进科技创新政策落实存在的主要问题

目前，广东一些部门存在一定程度的“重政策制定、轻后续落实”的现象，把制定相关政策措施作为本部门、本地区的工作业绩，反而对政策后续落实关注度不高。一些政策措施在落实过程中，没有形成有效的组织保障机制和监督考核机制，仍存在一些亟待解决的突出问题。

1.重要配套政策有待继续完善。广东有部分创新政策属于指导性文件，明确了发展方向和重点，但具体操作实施还需相关配套政策。即使制定出台了一些重要配套政策，包括推动企业建立研发准备金制度、创新产品与政府远期约定采购、创新券后补助等，也都属于在国内先行先试政策，缺乏经验可循，仍然需要在改革推进中不断深化落实、不断改进完善。

2.激励创新政策普惠面亟需拓宽。激励科技创新的政策工具需要继续创新和丰富，各项政策办理流程有待进一步规范、精简，政策落实覆盖面仍可进一步放宽。科技金融产业结合不够紧密，多元化、社会化的科技投入体系尚未完全建立，企业与高校、科研机构以及金融机构信息不对称问题较为突出。

3.各地区创新政策落实效果不均衡。广东创新政策在各地进展不一，珠三角地区条件较好，落实情况相对较好，其他地区在政策落实上还有待进一步增强力度。如各地市孵化器建设情况，2015年广州、深圳拥有孵化器数量均超100家，有些地市如阳江、梅州等仍处于孵化器建设的起步阶段。如企业研发补助资金实施情况，2015年广州、珠海、佛山、东莞等4地市获得企业研发财政补助的企业数量、补助总额，就已超过广东全省支持数量的50%。

4.政策宣传模式和手段仍有待创新和加强。目前广东创新政策宣传虽然已经投入了大量人力物力，也取得了社会积极的关注，企业、科研人员对相关配套政策知晓度有很大程度提高，但是仍存在部分微小企业具体内容了解不足，企业高层管理人员与操作人员认识分离，少部分基层行政管理人员政策熟悉度不够的问题，还需要进一步加强政策宣传力度，更好发挥各类网站、微信等新媒体的作用。

5.部分政策衔接有待加强。广东制定出台的不同政策间还需要进一步加强协调，部分权限甚至需要进一步做好与中央政策衔接沟通。如加强高新技术企业培育与国家高新技术企业认定标准、操作流程的衔接；广东通过科技投资基金、产业基金扶持科技型企业的这政策，与国家收紧投资类企业注册登记、私募基金设立的矛盾需要协调化解等。

6.包容改革试点试错的氛围有待进一步增强。目前，广东高校、科研机构一些达到国际领先水平的研究成果不能及时转化，一个重要原因是历史政策“红线”太多，实际转化过程中碰到的阻力压力大，科研人员对成果转化收益处置怕引起矛盾或担心国有资产流失，领导干部技术入股担心违反相关规定等。此外，科技项目规范管理与发挥科研单位、科研人员项目实施及经费使用自主权之间存在矛盾等。

四、广东推进科技创新政策落实的政策建议

1.加强考核评估工作，指导各地贯彻落实。建议广东强化政策执行的督导评估，由省科技主管部门组织针对各地区各部门的创新政策评估工作，准确了解政策进展，把脉存在问题。同时，建议进一步强化高新技术企业数量、科技孵化器在孵企业数量、研发经费占地区生产总值比重、科技自主研发平台建设水平等主要监测指标对各市考核监督作用，有针对性指导各地落实好创新驱动发展相关政策。

2.完善政策操作细则，扩大政策惠及面。建议针对创新政策实施中发现的问题，及时完善各项政策实施细则与管理制度，规范政策实施流程，让企业更加方便及时享受政策扶持。同时，建议积极争取扩大企业研发补助的政策覆盖范围，引导各地市普遍实施创新券补助政策，加快促进科技成果转化条例制定，促使创新政策在全省各地更均衡、深入实施。

3.优化“一门式”办事平台，提高政策实施效率。建议不断优化广东省网上办事大厅有关科技业务的办理功能，打造省科技管理阳光政务平台2.0，支撑广东创新政策有效实施。同时，建议在省科技管理阳光政务平台中新增“广东省孵化育成体系服务平台”、“科技创新券申报与兑换系统”等业务板块，优化完善“企业研发费补助系统”、“高新技术企业认定系统”等功能，使广东的企业办理各项业务时，更加规范简洁方便。

4.创新宣传方式，促进政策广泛宣传。建议在继续做好巡回宣讲、骨干人员培训、媒体报道等传统宣讲渠道的同时，通过网络视频培训、微信平台关注宣传等新媒体传播方式，打造更加快捷的宣传渠道，让广东科技人员和企业更好了解最新的科技创新政策。

5.积极反映诉求，争取更多国家政策试点示范。建议重点贯彻落实国家支持双创的系列政策，加快科技企业孵化器建设，重点支持一批众创、众包、众扶、众筹等服务平台，构建创业创新生态圈。向国家积极反映企业研发费用加计扣除政策实施中存在的问题，争取国家调整政策归集范围；反映高新技术企业认定等政策实施中存在困难问题，支持企业加快发展。此外，建议争取国家有关普惠性科技金融在广东的试点示范，促使科技金融产业更加紧密结合。