他山之石 可引以为用

马瑞成

摘要：《公共行政与公共事务》作为一本公共行政方面的巨著，涵盖了公共行政的方方面面，文献全面、逻辑严谨、内容系统。与中国教科书的一板一眼不同，此书以公共行政与公共事务的发展与演变过程，从美国人的视角来探索公共行政的研究与实践，行文中带有很强的西方性，需要在阅读中寻找条理，可作为一张很好的地图入门。文章对此进行了分析。

关键词：公共行政与公共事务 行政管理领域 学习研究 工作实践

中图分类号：F270

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）07-250-02

毫无疑问，但凡从事行政管理领域方面的学习研究或工作实践，《公共行政与公共事务》是无法绕开的一本书。作为一本公共行政方面的巨著，此书涵盖了公共行政的方方面面，文献全面、逻辑严谨、内容系统。与中国教科书的一板一眼不同，此书以公共行政与公共事务的发展与演变过程，从美国人的视角来探索公共行政的研究与实践，行文中带有很强的西方性，需要在阅读中寻找条理，可作为一张很好的地图入门。

同时，这也是一本不断更新发展的学术力著，自1975年第一版面世以来，历经30多年经久不衰，已经被翻译成了数种语言流传于世界各地，至今已至第十版。正如书里前言中所说，“如果没有其他原因的话，一本书的第十版总是会值得人们关注，因为它的版本已经进入了双住数……因为这样能够完全跟上公共行政和公共事务领域的发展，而且是以一种相当动人的方式报告了这一发展变化。”

经过删减后的第十版，去除了无助于中国读者理解的部分内容，共分三篇九章，分别介绍了公共行政基础理念发展演进的六个范式、公共生产力的评估与发展、公共财政与预算编制模式、公共部门人力资源管理以及公共政策制定与执行过程中的不同范式，跨部门、跨政府行政的实践做法与经验总结，最后，作者还专门论述了官僚伦理的背景、意义和理论依据。

本书作者尼古拉斯·亨利，是美国著名公共行政学家，美国佐治亚南方大学政治科学教授。长期致力于公共政策分析与公共管理研究，曾于1987—1998年担任佐治亚南方大学校长，并曾就职于美国印第安纳州立大学，新墨西哥大学等多所高校。在亚利桑那州立大学，他创建了公共事务学院。《公共行政与公共事务》一书是亨利教授的代表作，除此之外，他还著有另外十多本著作，发表了数十篇论文。其论文曾获《公共行政评论》和《美国公共行政评论》颁发的最佳论文奖。

按照作者尼古拉斯·亨利所阐述的理论，公共行政深深地植根于地方文化之中。东方行政文化讲究天道观念、伦理道德、人治和集权等；西方行政文化则讲求实证、法治、规范和民主等。中美两国的行政文化分属于中西方行政文化，从中国来看，数千年的文明使中国积淀了丰厚的行政文化，中国传统行政文化形成了一个基本的体系，而这个体系以大一统的信念、集权主义的价值和原则、人治和礼治的原则和官僚主义的行政方式为主要内容，且官僚主义是中国传统封建行政文化最具影响力的要素之一。社会主义在中国确立之后，中国的行政文化发生了质的变革。但官僚主义等行政行为作风依然根深蒂固，影响着中国人的观念、心理与思维层面，其中一些如官僚主义等作风所带来的负面效应已成为社会现代化的一大障碍。从美国来看，美国作为世界资本主义发展的典范国家，在数百年的发展历程中造就了自己独特的行政文化，大体上可以归纳为：开放性的人才观，以能力为本位的用人原则；组织和正式规章具有权威性的作用；重视竞争；以人为中心的管理方式；尊重专业知识；承认选举或任命的管理者；提倡开拓和创新精神。这些行政文化特征使美国公共行政在长久发展中形成了良好的公共行政人员精神，而这对公共行政来说十分重要。

公共事务管理是公共行政的方法性与系统性技术的发展或运用，现代公共管理主要体现为信息系统、资源以及技术的普遍存在及其在公共部门中的应用。在美国，这些应用包括公共信息资源管理、公共项目绩效管理、公共预算编制程序以及公共部门人力资源管理。公共政策的制定和执行则使公共管理事尽其功。在美国，政府利用企业、慈善机构、公共管理机构和其他各种层级的政府来执行公共政策，使得政府的作用范围远远超过了它名义上的范围。最后，或许也是最重要的，美国公共行政在长久发展中形成了良好的公共行政人员精神，即公共行政人员个体在公共政策形成中的伦理决策。

看完此书后最大的体会是这本书把美国的公共行政基本体系都详细地介绍了。在美国文化背景的视角下，介绍公共行政的产生到发展，再到六次范式的变迁。在书中给我感触最大的是第六章——认识并改善公共政策。书中说“理解公共政策这一分支领域的一种途径是将它一分为二。”其中一个分支系是公共政策制定与执行的渐进主义范式。它关注某些问题的实质性，并且常常冠名为“一些实质性领域的政治学”。其焦点在于制定的政策过程，也就是政策过程在某一特定领域是如何运行的，并试图客观地描述这个政策过程。查尔斯·林布隆认为渐进主义即“不连贯的渐进主义”。渐进主义范式在行政决策制定的定位，是一个保守的趋势；人们以满意、合意的心态，介绍过去的各种政策。这样的情形是会阻碍创新的作为。而且因为社会目标很难加以操作定义，渐进主义的途径当然较理性、系统的途径难以实施。第二个分支系是公共政策制定与执行的理性主义范式。它主要研究公共政策理论的发展过程以及这些理论在实践中的产出与效果。它关注于指出制定与执行更好政策的更优途径，而不再太考虑公共政策可能涉及的实际问题与领域。公共行政人员在这一支系里处于支配地位。

理性主义试图成为渐进主义的对立面。理性主义致力于理解现存社会中所有被接受的各种价值，并赋予每一种价值一个相关的权重，然后发现所有可选择的政策方案，知道每种方案的所有后果，计算选定任何一个特定政策后在机会成本考量上对其余选择方案有何影响，以期在最后能选择一个在社会价值成本收益考量下最具有效能的政策选择方案。理性主义模式存在的子集有公共选择模式、排他性消费模式以及技术评价模式。

两个模式在相互竞争。渐进主义对理性主义进行批判，说他们的途径对行政组织所呈现的复杂现实生活而言太过机械化；它所作出的预测常常是错误的等。渐进主义所面临的批评是它是建立在讨价还价概念基础上的；渐进主义不注重模式的运用；渐进主义者缺乏想象力等。

他山之石，可以攻玉。以上决策的实践为我国政治现实提供好了帮助，但是对于我国具有中国特色社会主义的特殊的国情，要有自己的政策制定的特点。就理性主义而言，它的前提是决策者是理性的，对决策信息有充分把握，而且对决策所带来的后果及影响有充分认识。对收益与发展后劲有科学评估。中国以往的政策过程就很难说是理性的结果，从《中国国家治理制度方式变迁》这本书得到证实。就渐进主义模式而言，多元决策和精英决策都是由外部力量对政府施加压力和要求，其前提是一个利益高度分化的社会，而在中国，社会结构分化程度较低，社会利益的表达与综合并非由各种社会结构来承担，而是由政治系统内部权力精英通过分析、研究和调查而将他们所认定的社会利益输入到公共政策中去的。

中国的公共行政发展，经历了一个从传统向现代的转变过程，在经过一段时间的积淀后，现迎来了社会转型的关键时期，行政改革则是社会全面改革的一个重要组成部分。而行政改革首先要解决的是改变传统的行政观念和行政模式，发展新型的行政文化。在这一层面，我们可以积极吸收西方国家公共行政中的先进理念，改造本国行政文化。如讲求法治和规范.依法治国，以法治取代人治，让以能力为本位的用人原则取代人情至上任人唯亲的用人原则。开设公共管理课程，传播西方先进行政文化，培养专业化的公共行政人员亦是这方面的一个积极探索和良好开端。在物质层面，我们可以引进西方先进公共管理手段，吸收西方先进公共管理理念，促进公共行政的专业化发展。如学习西方国家在公共部门人力资源管理方面的经验，改革公务员薪资制度，激活政府服务体制。在实践方面，我们可以学习美国政府利用企业、慈善机构、公共管理机构等非政府机构来扩大政府作用范围的方法。如加强与民间慈善机构的联系，完善慈善机构管理体制，以期在公益事业上发挥更大作用。在美国，慈善机构账目较为透明，捐赠手续较为简化，慈善机构作为非盈利组织和非政府组织。在社会上发挥调剂一部分资源的作用，减轻了政府在调整资源配置方面的重任，政府由此可以将征税花在其他需要财政资金的地方。实际上是扩大了政府的作用范围，使政府能够更好地服务社会。而在中国，由于管理体制的不完善，一些慈善机构丑闻频出，民间对慈善机构不信任，使得慈善机构获得的捐赠财物减少，而且慈善机构所获得的资金没有得到充分合理的利用.这就限制了慈善机构作用的发挥，也不利于服务性政府的构建。

在半个世纪以前，公共行政大师罗伯特·达尔在《行政学的三个问题》中曾这样讲道：“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立刻予以普遍化，或应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定。”的确，在公共行政和公共管理领域，事实上并不存在放之四海而皆准的行政准则。按照建设有中国特色的社会主义的要求，立足于对中国特殊行政生态的了解，以开放的思想对待国际的经验，通过比较、鉴别、有选择地吸收，发展中国自己的公共行政与公共管理理论，并积极致力于实践，探索具有中国特色的公共行政体制及公共管理模式，是中国公共行政与公共管理发展的现实选择。