空中导航服务提供商引起的国家责任

陶逸飞

【摘要】近些年来，民航业蓬勃发展，而对于民航而言，安全是最大的节约，事故是最大的损失。空中导航作为引导民航飞行安全的一重要因素，在空难事故方面的“贡献”也着实不小。但是，对于这方面的立法和研究却很少。本文着重探讨当空中导航服务提供商出现失误而引起空难事故时，国家是否应该承担责任，应承担怎样的责任以及在什么情况下可以免除其行为违法性。

【关键词】空中导航服务提供商；国家责任的承担；国家责任的免除

近些年来，作为“朝阳产业”的民航业发展迅猛，而其作为中国国民经济和社会发展的重要行业和先进的交通运输方式，伴随整个国民经济的发展而不断发展壮大。空中网络的扩张对空中导航服务提供商的管理水平提出了更高的要求。导航，是指一个物体在运动中确定它在空间或地面的位置和方向以及引导飞行器或船舶沿一定航线从一点运动到另一点的方法。空中导航是航空导航为飞机提供实时的位置信息，引导飞机沿着预定的航线航行、着陆，保证飞机在任何一条既定航线上运行的一种导航方法。在军事上配合完成武器投射、侦查巡逻、空中集合和编队、救援等任务，是飞机遂行作战任务，保证飞行安全的前提条件。空中导航服务提供商（ANSP）是代表公司、地区或国家管理空中交通的组织。近几十年来，因空中导航失误引发的空难不断发生，对于国家经济和公民的财产人身安全造成了重大影响。据不完全统计，由于空管和导航失误而造成的事故征候比例达到16.32%。由于空管和导航失误而造成的事故比例达到5.11%，由于空管和导航失误而造成的事故征候和事故综合比例达到9.70%。在事故发生后，责任归属成为人们最关注的问题。除了航空公司应承担责任外，空中导航服务提供商也应承担相应的责任，这毋庸置疑。那么，空中导航服务提供商的责任是否会牵扯到国家责任呢？本文将从由空中导航服务提供商引起的国家责任的承担情况，国家责任的承担方式，以及国家责任的免除三方面尝试作一些粗浅分析，以求教于学界同仁。

一、国家责任的承担情况

要讨论空中导航服务出现失误而引起空难事故时，国家应否承担责任，首先要界定义一下何为国家责任。国家责任，从广义上讲，是指“国际不法行为或损害行为所应承担的国际法律责任。”从狭义上讲，国家责任是国家的国际不法行为所引起的法律后果。笔者认为，从广义上理解比较合适。《国家责任条款》第2条（b）款规定了何为不法行为，即“该行为构成对该国国际义务的违背”，此种“国际义务”笔者认为应作扩大解释。“一旦取得独立国家的资格，一个国家就负有与其国际地位相联系的义务。这就要求对任何不法行为作出赔偿。从而，一个国家可能违背只影响别的国家的义务，也可能违背影响整个国际社会的义务。在一国实施针对另一国的不法行为时，其对国际法的违背行为引发就其损害进行赔偿的要求。否则，国家就没有根据国际法的平等主权。”“不法”的英文为“wrongful”，而不是“unlawful”。也就是说，这里的“义务”不仅指的是该国参加的或缔结的公约所规定的义务，还包括一般的“正义”所包括的义务。任何不正义的行为都可视为违法。包括依一般国际法强制性规定，如一般的国际法原则，强行性规定等。现阶段虽然没有正式的公约规定国家对于空中导航的强行义务，但是，国家既然提供了这种服务，理应尽到合理的管理和注意义务，此种义务符合国家法的一般原则，其应该为没有尽到这一义务承担责任。“损害行为”应是对于合法权利的侵犯。笔者认为，作为平等主体的国家，每个国家都应得到国际上的尊重，其权利都应受到保护，而作为主权国家，其在享有权利的同时自然应履行一定的国际义务。另外，我国国际法学界前辈周鲠生教授在谈到国家之直接责任时，曾将违反国际义务的国家自身行为，称为“国际侵权行为”，并认为“引起国家责任的国际侵权行为，首先是指国家的政府或其他机关或者被政府授权的个人侵害别国权利的不法行为”。法维护正义，不法即对于正义的侵害。因此，不履行义务的行为为非正义的行为，是为非法行为。而对于合法权利的侵犯同样不合乎正义的要求，也应当视为不法行为。如果说国际法上没有明文规定的强行性规定，来规范国家对于空中导航服务的责任，那么，从侵权的角度来看，空中导航提供国侵害了旅客以及相应国家的生命健康权和财产权，空中导航的失误应视为国际不法行为。

如上所述，《条款草案》第2条规定了构成国家责任的两个要件，一项行为依照国际法可归因于该国，和该行为违背了当时对该国有效的国际法律义务。从以上分析可以看出，不论是空中导航失误是违反了一般的国际法原则，还是侵权，此行为都应是为国际不法行为。那么，空中导航服务提供商的行为能否归咎于国家呢？根据《条款草案》第4条、第5条的规定，任何国家机关，包括依该国国内法具有此种地位的任何人或实体，以及虽然不具有国家机关工作人员的地位，但是依照该国国内法的授权，可以行使某些政府公权力的个人或是实体，其行为都应视为国际法所指的国家行为。这些实体可能包括国营公司、准国营实体、政府的各种代理机构在特殊情况下，甚至包括私营公司。关键在于该行为是否在公权力范围内。鉴于空中导航对于技术的要求及对于安全的考量，很多国家都将其作为一种公共服務，由国家机关或国有企业提供。如建于1987年的新西兰航空公司，作为一个专门的政府部门为新西兰、汤加（南太平洋岛国）、萨摩亚等国提供航行运输管理服务。阿维诺尔（Avinor）这一挪威国企，为挪威大部分的航线提供导航服务。如果一起空难事故是由于空中导航的问题发生的，那么，不论该国提供该服务的是国家机关，还是国有企业，此行为均应归为国家行为。

在之前的传统理论中，往往要求国家具备主观过错的要件，现代国际法则确立了客观责任原则。一是国家行为需有特定个人或实体来完成，因此其主观意图不好确定，个人或部门的主管有时并不代表国家，在举证上造成了不小的困难；其次由于国家责任造成的损失一般不小，受害方的损失可能因为过错责任而无法得到补偿。综上，由于空中导航服务过失而导致的空难事故，不论主观上是否存在过错，东道国都应承担国家责任。

2002年7月1日深夜，一架俄罗斯包机和一架敦豪国际快运公司的货机在德国博登湖附近上空相撞坠毁。俄飞机上71人遇难，其中大部分是来自俄罗斯巴什科尔托斯坦共和国前往西班牙度假的儿童，敦豪国际快运公司货机的两名驾驶员也在此空难中丧生。有关部门的调查认定，此次空难的原因，主要是负责此段空中导航的瑞士空管机构人员未能正确履行职责。此事故中，瑞士应付其相应的责任。瑞士空管部门从苏黎士机场投入使用以来，就和德国有关方面达成协议，负责德国境内从博登湖一直往西至德、法边境地区的空中导航和空中交通管制工作。作为政府机关的瑞士空管机构，其导航失误的行为是为国家行为，侵犯了俄罗斯、德国等国的财产及乘客的生命健康权，理应承担相应的国家责任。

此外，2008年，负责空中导航安全的欧洲组织EUROCONTROL正式发布了新的指导方针，指出如果空中导航服务失效或中断事件发生，各国政府和空中导航服务提供商（ANSPs）应负有最主要的责任。这也使得空中导航失误引起的国家责任逐步规范化。

二、国家责任的承担方式

根据上文，作为国家机关或国有企业的空中导航服务提供商的失误行为会引起相应的国家责任。继而引发一个新的问题，在事故发生后，国家应以何种形式来承担责任，其承担责任的标准是什么？根据《条款草案》第28条到31条，国家在事故发生后，可能承担以下责任：

1、赔偿

首先，空中导航服务提供商既然是国家机关或国有企业，其行为根据《条款草案》应是国家行为，国家自然是赔偿的主要主体。在事故发生后，相应的主体就有了向事故责任国提出赔偿的权利。在民法上，请求赔偿的胜诉权是有时效的，通常为两年。那么，在国家赔偿方面，是否应该受时效的限制呢？这一点，笔者认为，当然是要有时效的。若不规定时效，则请求赔偿的胜诉权将会一直延续下去，这不利于督促相应的受害方及时行使自己的权利，不利于法制的稳定。对于时效，目前国际上还没有统一的规定。笔者认为，国家赔偿的时效应高于与民法上的时效。一来由于国家间的交往不像私主体之间的交往一样便捷，国家之间往往要通过很多程序和形式，相互的利益冲突比较复杂，在求偿问题上往往还牵扯了政治、外交等诸多问题，不利于案件的解决；再者，国家不同于私主体，其作为国际法上的主体，拥有豁免权，拥有不应诉和不执行的权力，因此，受害方若是想要通过诉讼的途径解决赔偿问题会更加艰难；并且，国家行为通常是由个人或实体的行为实现的，取证也比较困难，空难事故发生后，很多证据都无法保留。因此，笔者认为，国家赔偿的时效定位三到五年比较合适。

根据《条款草案》，对国际不法行为造成的损害，应单独或合并地采取恢复原状、补偿和抵偿的方式。根据补偿的原则，应使受害方恢复到受侵害之前的状态。在民航方面，国际法上没有对空中导航服务失误的情况下国家应做的赔偿作出明确规定。对此，笔者认为，不妨参考海事方面的规定。在空难事故发生后，飞机上所载的任何人员的人命伤亡以及飞机上任何财产的灭失或损害，或引起的飞机上以外的陆上或水上任何其他人员的人命伤亡、其他财产的损失，或任何权利受到的侵犯，以及有关飞机救助作业直接相关的人命伤亡或财产的损失都应属于国家赔偿的范畴。

2、赔礼道歉

《条款草案》第37条规定：“1、一国际不法行为的责任国有义务抵偿该行为造成的损失，如果这种损失不能以恢复原状或补偿的方式得到赔偿；2、抵偿可采取承认不法行为、表示遗憾、正式道歉，或另一种合适的方式。在空难事故发生后，受害国的公民精神上遭受了极大的痛苦，只是赔偿可能无法抵偿这种精神的损失。受害国可要求责任国以刊登书报等形式公开赔礼道歉，以得到心理上的抚慰。”

三、国家责任的免除

通过上文，不难看出，在空中导航服务提供商的失误引起的空难事故中，国家应承担的责任。但是，并不是在所有的情况下，国家都要承担责任。为了维护国家的正当利益，使有关国家免除不必要的赔偿，根据《条款草案》第20条到26条，在以下几种情况下，国家可以解除行为不法性，免于承担责任。

1、同意

《草案》第二十条规定：“一国以有效方式表示同意另一国实施某项特定行为时，该特定行为的不法性在与该国家的关系上即告解除，但以该行为不逾越该项同意的范围为限。”所谓的“有效方式”，首先，在空难事故发生后，两国若以明示方式做出同意的表示，则责任国可免除责任。这一表示应当是有权作出此项统一的人员或组织一口头或书面协议等方式作出。其次，关键在于默示的同意是否有效。英国著名国际法学者赫希·劳特派特认为：“国际法的渊源有二：第一，明示同意，即当各国缔结条约以规定各缔约国的未来国际行为的某些规则时，它们就明示了同意；第二，默示同意，即暗含的同意或以行为表示的同意。”笔者认为，从相关国际法案例及通行做法上看，如果空难事故发生后，两国一多年来惯常的做法表示了同意，则可认定有效。

2、不可抗力

《草案》第二十三条规定：“1、一国不遵守其对另一国国际义务的行为如起因于不可抗力，即有不可抗拒的力量或该国无力控制、无法预料的事件发生，以至该国在这种情况下实际上不可能履行义务，该行为的不法性即告解除。2、在下列情况下第1款不适用：（A）不可抗力的情况是由援引此种情况的国家的行为单独导致或与其他因素一并导致；或（B）该国已承担发生这种情况的风险。”如果空中导航服务提供商的不法行为是由于“无力控制、无法预料的事情”造成的，则相应责任国可免除责任。

3、危难

《草案》第24条规定：“危难1、就一国不遵守该国国际义务的行为而言，如有关行为人在遭遇危难的情况下为了挽救其生命或受其监护的其他人的生命，除此行为之外，别无其他合理方法，该行为的不法性即告解除。2、在下列情况下第1款不适用：（A）危难情况是由援引此种情况的国家的行为单独导致或与其他因素一并导致；或（B）有关行为可能造成类似的或更大的灾难。”若果空中导航服务提供商在紧急情况下，没有别的办法，为了挽救一定的生命财产利益且没有造成更大的损害，则其行为不发行解除。

综上所述，在国际航空运输业全球化的时代，国际民用航空的安全永远是航空业的第一要义，国家既然提供了空中导航服务，就应该对其尽到必要的管理义务。对于因空中导航的失误而导致的事故，国家应为其没有尽到完善的管理义务及对相关乘客生命健康权的侵犯承担责任给予机上众多生命更好的安全保护。

本项目受到中国民航大学大学生创新创业训练计划项目（IECAUC2015）资助

【参考文献】

[1] 王怀成. 从空难判决看德国对私有化的忧虑[J]. 光明日报， 2006，7，30：008.

[2] [英]勞特派特.奥本海国际法（第一分册上卷）[M]. 王铁崖， 等. 北京：商务印书馆， 1981.

[3] DRAFT ARTICLES ON RESPONSIBILITY OF STATES FOR INTERNATIONALLY WRONGFUL ACTS[Z].Adopted by the International Law Commission at its fifty-third session（2001）.（A/56/10），chp.IV.E.1）.Art.20.

[4] DRAFT ARTICLES ON RESPONSIBILITY OF STATES FOR INTERNATIONALLY WRONGFUL ACTS[Z].Adopted by the International Law Commission at its fifty-third session（2001）.（A/56/10），chp.IV.E.1）.Art.34.

[5] DRAFT ARTICLES ON RESPONSIBILITY OF STATES FOR INTERNATIONALLY WRONGFUL ACTS[Z].Adopted by the International Law Commission at its fifty-third session（2001）.（A/56/10），chp.IV.E.1）.Art.4、5.