于建嵘：村民自治不能变成“官员统治”

衡洁

随着城镇化步伐的加快，中国原有乡村格局发生了深刻变化，改革势在必行。日前，四川农村改革“总施工图”出炉，四川省委办公厅、省政府办公厅联合下发《关于贯彻（深化农村改革综合性实施方案）的意见》，乡村治理作为五个重点工作之一被再次强调。在新型城镇化背景下，乡村治理该怎么走？中国社会科学院农村发展研究所教授于建嵘不仅常年关注乡村治理问题，还曾在贵州安章村发起过“布依大院”计划，是当代“乡建试验”的践行者之一。本刊记者特就此话题与他进行了交流。

该关注的关注，该服务的服务

《新城乡》：习近平总书记近日在安徽凤阳县小岗村主持召开农村改革座谈会，他强调，中国要强农业必须强，中国要美农村必须美，中国要富农民必须富。你怎么看待乡村治理工作在“三农”问题中的地位和重要性？

于建嵘：这些年中国城乡的变化特别大，因此，我们要从变化的背景中来看待和理解乡村治理工作。一方面，大量农民离开了土地，乡村要适应新的治理形势；另一方面，乡村社会本身也处于变革之中。因此，要把乡村治理工作放在一个很重要的位置上，它不仅是解决“三农”问题的有效条件，也是其重要内容。

《新城乡》：4月29日，《社会体制蓝皮书：中国社会体制改革报告No.4（2016）》发布，里面提到乡村治理面临的一些新挑战。政府往往习惯于命令式的强制性贯彻，与村民日益增长的法治意识和权利意识形成了冲突。你怎么看待这些矛盾？

于建嵘：据我这些年的观察，国家行政权力与村庄自治权之间具有不协调性，这使村级自治组织存在行政化的倾向。在现实中，乡镇政府作为国家权力的代表，为了使村级组织和干部更多地关注政府的利益，一些地方就会采取措施来加强对村民委员会的“控制”和“指导”。

《新城乡》：这是否在实际中弱化了村民自治？

于建嵘：当然。还有一些做法也值得商榷。比如现在推行的“村财乡管”。乡镇管农民的钱不是不可以，要看如何管，如果管的目的就是为了让农民更听乡镇领导的话，那就是对农民自治权的侵犯。如果把村民自治变成官员统治，这就与制度设计的初衷南辕北辙。

《新城乡》：那么在这个过程中政府应该扮演好怎样的角色？如何维护农民的基本权益？

于建嵘：在乡村不断发展变化的过程中，一些观念需要得到调整。我们讲乡村治理工作应该以农民为主体，就要从方方面面都来保护这一点。在创新农村的基层组织中，应该保证农民真正成为新农村建设的主力军。政府应该认清自己所扮演的角色，该关注的关注，该服务的服务，而不该管的事就不要管。

我们现在提倡的服务型政府也是一个契机，以此来加强乡镇政权的社会管理和公共服务职能。只要划定清楚乡村治理工作的职能分布，明确了各自的权力界限，上面提到的类似征地这些问题才可能得到根本解决，农民的权益也才能得到保障。

乡治工作是一个“确权”的过程

《新城乡》：在这次报道的调查过程中，我们发现由于人口大量流失，在很多村都存在乡村治理主体乏力的问题，你认为应该如何破解？

于建嵘：空心村是一个全国普遍性的问题，并且这绝非是一些人所认为的肤浅问题。人口的流失在当下来看是短时间内不可逆的过程，但乡村需要适应这个新情况。其实乡村治理工作也没有那么悲观，这还是一个“确权”的过程。比如，当下乡村在服务职能这块，只要维持好社会秩序，保护好老人小孩，应该说就已经完成任务了。但很多人没搞清这点，把很多问题都归咎于乡村治理工作上，说怎么这也不做啊那也没做啊，实际上这有点“欲加之罪”。

《新城乡》：“确权”需要村民的积极参与。按理说，现在村民的整体教育程度提高了，参与的能力和水平增强了。但我们调查中却发现，村民正在逐渐失去政治参与的积极性。目前村民自治中，除了民主选举各地实施还不错外，民主决策、民主管理、民主监督还存在流于形式的现象。

于建嵘：我们在实际调研中也发现了类似的情况。这需要做实村民监督机构。在村庄内部，可以考虑在家庭代表和村民联户代表的基础上，选举产生村民监督委员会。监委会是在村党支部领导下，对村联户代表会议负责的监督机构，对村务实施全过程监督，是从制度和机制层面上对村组干部进行分权制衡的有效模式。

我们还可以考虑运用现代网络科技来实现村务公开的标准化和科技化。这除了可以扩大村务公开范围外，网络沟通还很好地解决了熟人社会中当面提问“抹不开面子”的问题，形成了一个新的更为自由、顺畅的公共话语讨论空间，便于政府了解民意，做好决策和执行工作。

乡树治理不会消失

《新城乡》：现在学界有一种观点，认为在农业现代化条件下，农户的社区性特征不再显著，大量村庄会消失，农户将分散居住，乡村治理最终会是一个趋于消失的概念。你认同这一观点吗？

于建嵘：这个我不认同。乡村不会消失，发达国家没有一个是乡村完全消失了的。只要乡村存在，乡村治理的概念也就不会消失。

《新城乡》：那么在你看来未来乡村治理之路是怎样的？

于建嵘：在我看来，村民与村庄的关系，并不等于村民与社会的关系，最多只能被认为是村民与社区的关系。在现代化过程中，乡村社会的再组织过程，应该是市场化的组织过程。市场化的一个显著特点就是经济并不以区域为界线，村民在市场化过程中的再组织也许就不再以行政区划来进行运作。从目前中国乡村社会政治状况和各种组织资源来看，最为现实和有效的市场化组织就是以平等主体为基础、通过契约方式建立的具有明确权利和义务关系及合理退出机制的会员制合作组织。那时的乡村治理工作，将会被赋予新的时代内容。