新常态下北京城乡一体化深化发展的思考

摘 要：加快推进城乡一体化发展是我国全面建成小康社会的必然要求。近年来，北京为了率先形成城乡一体化格局，积极推进城乡在空间布局、产业发展、公共服务、基础设施等方面的融合发展，城乡一体化处于较高水平。但目前，北京的城乡二元结构问题仍然较为突出。文章在剖析北京城乡一体化问题的基础上，提出北京应从深化农村各项制度改革、城乡产业融合、统筹城乡公共服务发展、深化城乡结合部改造等方面深化城乡一体化进程，率先形成城乡一体化新格局。

关键词：新常态 城乡一体化 深化发展

中图分类号：F207 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）05-026-04

当前，我国经济正进入由高速增长向中高速转换、由依靠资源和数量转向依靠结构调整和质量提升的经济新常态。认识新常态，适应新常态，就成为我国经济发展的新要求、新条件。新时期的经济新常态对城乡统筹的一体化发展也提出了新的要求。近年来，北京统筹城乡发展，积极推进城乡在空间布局、产业发展、公共服务、基础设施等方面实行融合发展，城乡一体化处于较高水平。但同时，由于城乡发展差距较大、农村建设欠账较多等，北京城乡发展不平衡的矛盾依然比较突出。在新常态背景下，如何深化城乡一体化发展就成为北京面临的重要问题。本文在剖析北京城乡一体化问题的基础上，提出北京应从深化农村各项制度改革、促进城乡产业融合、统筹城乡公共服务发展、深化城乡结合部改造等方面，推进城乡一体化进程，率先形成城乡一体化新格局。

一、北京城乡一体化发展状况

从2002年党的十六大首次提出“统筹城乡经济社会发展”以来，破除城乡二元结构，加快推进城乡一体化，已成为解决“三农”问题的根本途径。在全国推进城乡一体化的背景下，2008年北京通过了《中共北京市委关于率先形成城乡社会经济一体化新格局的意见》。围绕率先形成城乡经济一体化新格局这一根本目标，市委市政府制定了城乡一体化发展的具体规划。2011年制定了《北京市“十二五”时期城乡经济社会发展一体化发展规划》，从统筹城乡发展的战略高度，在空间、土地、产业、人口、生态等方面落实率先形成城乡经济社会发展一体化新格局的任务，极大地推动了北京城乡一体化实践的发展。2014年北京农村工作会议下发了《关于全面深化农村改革 加快推进城乡一体化的意见》。2015年北京农村工作会议又强调了要坚持城乡一体化的发展方向，用改革创新推动城乡一体化。在一些政策、措施的推动下，北京城乡一体化取得了显著进展。

（一）形成“中心城—新城—小城镇—新型农村社区”的城乡格局

北京已经形成了“中心城—新城—小城镇—新型农村社区”的城乡一体化发展格局。按照《北京城市总体规划（2004-2020年）》，北京市启动了11个新城建设，新城综合承载能力显著提升，已经成为北京新增人口和产业的重要承载地，也是中心城区人口和功能疏解的承接空间。通州新城作为首都城市副中心，要在落实首都城市战略定位上担起承接与疏解的双重责任，在构建“高精尖”经济结构上担起产业发展和城市发展的双重责任，在京津冀协同发展上担起自身发展和协同发展的双重责任。同时，重点小城镇建设加快。北京共有182个建制乡镇，其中42个是重点建设的小城镇。近年来，通过分类引导，初步形成了园区带动型、旅游带动型、农业带动型等一批特色小城镇。此外，2011年，北京确定12个新型农村社区试点，推动城市服务管理向农村延伸。通过试点建设，实现试点社区“产业发展、就业充分，环境宜居、住房舒适，设施完善、服务均等，管理民主、文明和谐”的目标。同时，探索规划、土地、筹资、就业、新民居建设以及社区服务的新途径。目前，新型农村社区试点扩大到48个。

（二）农村土地、产权改革取得成效

北京市在推进土地流转起来、资产经营起来、农民组织起来的“新三起来”改革目标的指导下，不断加快农村改革，增强农村发展活力。一是完成了农村集体土地所有权确权工作，土地流转规模扩大。全市集体土地所有权确权登记发证工作顺利完成，确权土地总面积共计462.2万亩。通过转包、出租、互换、转让、股份合作等方式流转，确权土地流转占确权总面积的60%以上。二是集体经营性建设用地集约利用。大兴区西红门镇、海淀区东升镇开展了集体建设用地乡镇统筹、集约高效利用试点，并推广到6个乡镇。通过乡镇统筹的办法，郊区农村主动淘汰低端产业，加快高端产业发展，实现了集体建设用地“腾笼换鸟”。三是加强了集体资产经营管理。按照“资产变股权、农民当股东”的方向，农村集体经济产权制度改革加快，截止到2014年底，全市累计完成改革的单位达到3882个，其中村级3863个，完成比例达到97.1%；乡镇级19个，完成比例为9.7%。

（三）城乡基础设施和公共服务一体化进程加快

经过多年持续投入，北京城乡间的基础设施差距日益缩小，农村地区的基础设施步入发展期。除了优化农村基础设施的日常维护、提升运营水平，还注重通过基础设施服务提升农村居民生活质量。2014年，北京制定了《提升农村人居环境推进美丽乡村建设实施意见（2014-2020年）》，首次提出建设“美丽乡村”的建设目标，具体包括推进农村地区电网改造、农宅抗震节能改造、污水处理、环境综合整治、医疗卫生服务等。随着农村基础设施投入的不断加大，农民的生产生活条件发生了很大改善，促进了农村的发展。

北京逐步加大对郊区公共服务领域的投入力度，推动教育、医疗、养老等基本公共服务水平显著提升。在教育方面，2014年北京建设20所城乡一体化学校，提供学位数3.5万个，使优质教育资源覆盖面进一步扩大。在医疗方面，2014年，北京城镇居民基本医疗保险人均筹资提高至1000元，新农合的人均筹资也在680元的基础上提高到1000元，，并且提高的部分由市、区财政分担，个人缴费标准不变。2014年出台了《北京市城乡居民大病保险试行办法》，城乡居民大病保险待遇与现行职工医保对接。在养老保障制度方面，北京在全国率先实现了一体化，对城乡居民实行统一缴费标准、统一保险待遇。2015年，城乡居民基础养老金每人每月提高到470元，城乡居民老年保障福利养老金提高到385元。

（四）城乡结合部改造取得成效

北京城乡结合部地区的人口资源环境矛盾最突出，社会秩序最紊乱，利益诉求最复杂，城乡反差最明显。为了解决这些问题，实现北京城乡一体化发展，北京开始城乡结合部的改造工作。遵循“政府主导、农民主体、政策创新”的原则，北京市从2009年以北坞村、大望京村为城乡结合部综合配套改革试点，采取“新村建设与经济发展、社会保障、制度创新相互配套的一揽子改革方案”，完成了旧村改造、农民上楼、产业调整等一系列改造。在试点村经验的基础上，2010年北京启动了城乡结合部50个重点村的改造，2015年基本完成回迁安置。目前，50个重点村的集体产业发展、农民转移就业和新型社区建设等工作逐步推进。通过城乡结合部的改造，使得农村面貌发生了根本改变，农民的居住生活环境得到改善，使村民成为有岗位、有资产、有保障、有组织的新市民，而且通过环境改善、集约土地，创造了更好的投资环境，促进地区产业的发展。

二、北京城乡一体化深化发展遇到的问题

北京实行城乡一体化发展以来，取得了很大成效和进展。但由于各种因素的影响，北京在推进城乡一体化深化发展中还存在不少突出问题。2014年北京市委十一届四次全会上郭金龙书记谈到，城乡二元结构没有根本改变，城乡发展差距依然很大。当前，城乡发展中一些深层次的问题和矛盾逐渐显露，主要表现在以下几个方面：

（一）城乡收入差距仍然较大

近年来，北京城乡居民收入均保持较快的增长，但收入差距仍较大。2014年，城镇居民人均可支配收入为43910元，比上年增长8.9%，扣除物价因素后，实际增长7.2%。农村居民人均纯收入为20226元，比上年增长10.3%，扣除物价因素后，实际增长为8.6%，城乡居民收入比2.17。北京城乡收入差距虽然从总体上看低于全国平均水平，但城乡居民收入差距缩小的趋势并不明显。2014年，北京人均GDP达到16278美元，达到富裕国家发展的水平，城镇化率也已达到86.3%，进入城市化率较高阶段，但城乡居民收入差距比较高。1997年以前北京城乡居民收入比都在两倍以下，之后都超过两倍。从近三年城乡居民收入比来看，分别是2.21、2.20和2.17（见表1），收入差距逐步在缩小。但城乡收入绝对差距仍不断拉大，2012年是19993元，2013年达到21984元，2014年，城乡居民收入绝对值差达到了23684元，差距较大。

（二）集体经济发展后劲不足

北京农村集体经济整体发展活力不足，农村产业层次较低，发展效益较低。不少乡镇都利用集体产业用地发展乡镇企业，但乡镇企业的层次较低，多数处于“小散低弱”状况，经济效益很低。大多集中在批发零售业、交通运输业、居民服务业和一般制造业领域（见表2）。有些乡镇虽然规划建设了科技园区和服务业功能区，但由于园区规模小，配套设施不完善，入驻企业层次不高，并存在一些企业占地不经营等问题，整体产出效益较低。村级集体经济组织中，有55.8%以第一产业为主，村集体收入普遍偏低或者没有收入。有2.2%以第二产业为主，多数从事小型建筑构件加工业务，缺乏持续发展能力和市场竞争力。第三产业也多以房屋出租为主。

农村农业发展也面临很多问题。一是发展传统农业的资源约束加大。新城与小城镇建设、平原造林等都不同程度挤占了农业发展的空间。2005—2011年间，北京市耕地减少17.9万亩，年均减少约3万亩。农业发展的水资源约束不断增强，农业增加值占GDP的0.8%，用水量却占到全市总用水量的1/4，部分高水耗农业将逐步退出。二是休闲农业等现代农业发展有待提升。北京休闲农业发展带有盲目性，缺乏科学合理规划，导致项目雷同、质量不高，已有经营模式与消费者需求错位，不能体现出休闲农业的多功能性等问题。

（三）农村各项制度改革进展缓慢

北京城乡一体化进程中，农村的各项制度改革进展较为缓慢，也阻碍着一体化的深化发展。一方面，农村土地制度改革进展较慢。第一，征地制度存在问题。现行的征地补偿办法存在着征地程序不完善，征地补偿标准差距大，被征地农民长远生计保障不足等，带来了农民的上访等问题。再加上在城乡一体化过程中，征地拆迁的成本不断提高，也加大了政府的负担。第二，集体建设用地流转制度改革问题。农村集体经营性建设用地无证私下流转、违法建设等现象比较普遍，违法建设主要用于流动人口出租屋、仓库、厂房、市场等低端业态，土地利用效率较低。据统计，2013年在全市治理违法用地违法建设专项行动的台账中，汇总了全市15万处违法用地违法建设项目信息，总建设面积达2500万平方米。其中很大一部分是农村集体建设用地的违法建设。第三，农村土地产权制度改革问题。北京对集体土地所有权的确权已经完成，集体土地承包经营权确权刚开始试点，由于制度不完善、承包经营权属关系混乱等问题，进展缓慢。另一方面，集体经济产权制度改革亟待深化。乡镇级集体产权改革进展缓慢，村级集体产权改革有不少也并不彻底，有的没有进行资产处置和股权量化。改制后一些新型集体经济组织管理运行不规范。截止到2014年底，全市累计完成改革的单位达到3882个。正在进行改革的单位有89个，其中村级77个，乡镇级12个。全市尚有114个村没有完成产权制度改革。

（四）城乡公共服务远未实现均等化

随着北京城乡一体化发展的推进，城乡公共服务水平得到了明显提升。但城乡居民的公共服务差距仍很大，远未实现均等化。一是城乡公共服务质量差距较大。虽然北京在学校、医疗设施、文化设施等硬件建设上基本实现了一体化，但由于长期对农村投入不足，而且财政对农村的投入偏重于农村生产，社会公共资源配置的城乡不均衡状态没有明显改善，郊区城镇地区污水处理、垃圾清理等基础设施不配套，限制了其缓解市区人口压力功能的发挥。城乡公共服务人才队伍建设不均衡，农村地区对优秀教师、优秀医务工作者等公共服务领域人才的吸引力不强，而且农村优秀公共服务人才流出现象严重，使得农村地区在教学质量、医疗服务能力、公共文化供给等方面，与城市相比存在明显差距。二是城乡基础设施差距大。虽然北京市城市基础设施水平在全国处于领先地位，但城乡差异大，道路长度、污水和垃圾处理能力、环卫机械等城市公共设施的人均占有量远低于城市近郊区。乡村差异也较大，最突出的是远郊山区建设水平远远低于平原区。而且基础设施与公共服务设施投入与维护机制尚未建立。三是城乡社会保障没有实现一体化。长期以来，由于受二元体制的影响，造成城乡社会保障系统各自封闭运行，保障水平和标准各异。

（五）城乡结合部外移现象严重

北京城乡结合部地区长期面临着人口与经济、社会、资源环境之间的尖锐矛盾。几年来进行的城乡结合部综合配套改革措施的实施取得了很大成效，使得城乡结合部面貌发生了很大改观。但近年来，北京常住人口持续增长，并继续向郊区扩散，出现了城乡结合部外移的趋势。2014年北京按照治安秩序混乱、违建问题突出、警情案件高发、环境卫生脏乱、户籍人口与流动人口数量比例倒挂严重等标准，在城乡结合部范围内确定了60个重点地区进行专项整治。可见，随着近郊城乡一体化的改造，新的城乡结合部有向远郊区蔓延的趋势，形成一系列新的问题。只要城市的边界不断地扩张，在解决既有的城乡结合部问题的同时，新的城乡结合部问题便会伴随城市扩张不断地在边缘重新生长出来。这也是今后北京城乡一体化深化发展需要重点解决的问题。

三、新常态下北京城乡一体化深化发展的思路

在经济新常态形势下，要解决北京城乡差距的根本问题，必须把健全城乡一体化发展体制机制作为全面深化改革的一项重要任务。

（一）进行城乡融合的制度创新

一是进行农村土地制度改革。农村土地制度改革是城乡一体化建设顺利进行的重要保障。通过农村土地制度改革创新，发挥农村土地资源潜力，提高土地利用率，增加土地收益。首先进行农村集体建设用地改革。十八届三中全会指出，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。目前，北京集体土地面积13257.05平方公里，占土地总面积80.80%，集体建设用地1539平方公里。农村集体建设用地总量大、布局散，利用强度和效益比较低。需要统筹制定城乡发展规划，把农村集体建设用地利用规划纳入全市总体发展规划统筹考虑，研究制定农村集体建设土地开发利用的具体政策，在符合规划和用途管制前提下，发展符合首都职能和区域功能定位的产业，增大农民、农村的土地收益。其次进行宅基地制度改革。深化农民宅基地制度改革，开展农民住房财产权抵押、担保、转让。北京目前在进行农民宅基地流转试点，如怀柔区渤海镇田仙峪村，把农村闲置农宅集中起来，进行市场化和商业化的运作，用闲置的宅基地进行一些与城市市场需求相符合的休闲养老，发展休闲养老业，培育新型农业经营。最后，深化征地制度改革。加快修改2004年出台的北京市有关征地政策的148号令，统筹缩小征地范围与允许集体建设用地入市协同推进。完善农民市民化过程中土地权利保障机制，不能强行要求农民放弃土地承包权利和宅基地用益物权。

二是进行集体经济产权制度改革。2014年国务院办公厅发布了《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》。 2015年中央“一号文件”对推进农村集体产权制度改革作出了明确部署，要求探索农村集体所有制的有效实现形式，创新农村集体经济运行机制。近年来，北京积极推进产权制度改革，实现了“资产变股权，农民当股东”，农民真正成为集体资产的主人，实现了集体经济投资主体多元化。但还存在不少问题，还要深化农村集体产权制度改革。首先要在总结村级集体经济产权制度改革经验的基础上，加快推进乡级集体经济产权制度改革。其次要加快研究制定加强新型集体经济组织规范化管理的办法和措施，从完善组织架构、强化制度建设、规范分配机制、理顺组织关系等方面全面加强新型集体经济组织的运行管理。最后是制定促进集体经济组织发展的相关政策，加大对新型集体经济组织的扶持力度。

（二）促进城乡产业深度融合发展

一是建立城乡产业分工协作。城乡产业一体化不是城乡产业一样化。城市与乡村因资源禀赋和功能定位不同，其产业发展应实现差异化，防止出现差异同构和低水平重复建设。北京要充分利用农村的资源、生态优势，发展适合农村特点的产业，延长农业产业链，运用科技创新提高农业附加值上下功夫，让农民从产业链增值中获取更多收益，实现农村产业向城市扩展。通过资源互补、要素互补促进城乡产业合理分工、协调发挥。

二是构筑城乡产业链。要整合城乡资源，培育龙头企业，延伸产业链条，推动城市产业向农村延伸、城市服务向农村辐射及农村产业向城市扩展。尤其是在农村要承接好城市产业的转移，实现城乡产业的对接。

三是促进不同产业园区与周边农村地区产业发展的有效衔接。产业园区的建设，可以引导城市资金、技术、人才、管理等生产要素向农村流动，加快城乡产业、项目和生产要素对接，促进城乡资源合理配置。产业园区的建设也可以提升农村地区的产业层次，带动农村劳动力就业的物业、商贸服务、旅游、物流、保洁、保安等服务业，从而拉动集体经济的发展。如东升镇的“东升科技园”、玉泉村的“玉泉慧谷科技园”等的建立，都极大地带动了集体经济的发展。产业园区发展也可以和城镇建设有机结合起来，通过以产兴城、以城促产，实现产城融合。

（三）解决农民就业、社会保障问题

推进城乡一体化的目的是要让农民真正享受到城市化的新成果。而不能只注重实现农民户籍身份的变更，不解决好他们的就业、社会保障等问题，从而使得农民出现“被城市化”的现象。只有当农民的生产生活方式发生质的变化，在权利义务上和城镇居民完全平等时，才真正实现了的城乡一体化。首先，大力发展农村产业，解决农民就业。在城乡一体化过程中，要把发展产业和促进农民持续增收摆在突出位置。一方面要结合地区功能定位，发展适合当地的产业，并对本地区原有产业进行筛选和淘汰，提高产业发展的水平和层次，壮大集体经济力量，吸收农民就地就业。另一方面要加大对农民就业培训。北京实行重点村的城乡一体化改造后，出现农民转移就业意愿不强，就业技能与就业岗位失衡，转移就业难以实现的现象。这就需要帮助农民做好自我定位和职业设计，对农民进行就业培训，促进农民就业。其次，要统筹谋划农民社保问题。农民社保问题是城乡一体化顺利进行的关键。随着北京城乡一体化的深入，北京征地超转人员数量上升，加大了保障资金的压力。因此，要把解决农民的社保问题作为工作切入点，系统研究，统筹解决。北坞村采取逐步过渡、城乡衔接的办法，由农民根据自身条件自愿选择参加城镇职工或城乡居民社会保险，超过参保年龄的，按照老年保障制度享受福利养老金。

（四）深化城乡结合部改造

北京从2009年启动的城乡结合部的一体化改造，到现在已取得阶段性的成果。但北京城乡结合部的改造任务还很艰巨，面临着更深层次的问题需要解决。

一是探索城乡结合部改造新模式。北京城乡结合部50个重点村的改造虽然取得了成功，但征地拆迁、农民整体上楼等的改造方式也给政府带来了巨大的成本。因此，需要积极探索城乡结合部改造新模式，充分发挥政府、村集体、企业、村民等多主体的作用，共同推进城乡结合部改造。

二是引导城乡结合部产业升级。推动城乡结合部产业由低端向高端发展，一方面规划农村产业发展。在京津冀一体化过程中，随着非首都核心功能的疏解，城乡结合部地区的批发市场、物流基地等低端业态首先需要进行疏解，产业疏解的同时也会带动人口的疏解。同时，通过高科技园区、高端服务业集聚区辐射带动，提升传统产业，优化产业结构，吸引特色产业集聚，从而提高农村集体建设用地的产出水平，壮大集体经济。另一方面要推动“瓦片经济”向高端化发展。作为产业形态的瓦片经济在城乡一体化建设中有其存在的现实基础，在未来仍将会长期存在。城乡结合部的改造，要考虑到瓦片经济对农民的重要性，通过规范的有序管理，将小瓦片经济变为有组织有规划的大瓦片经济，使瓦片经济向高端化、产业化发展。如海淀区北坞村，政府把农民多余的房屋集中作为公租房统一出租，实行规范管理。

（五）加快城镇化和新农村建设“双轮驱动”

城乡一体化的主要目标，是在有城有乡、城乡并存、共同繁荣的条件下，缩小乃至消除城乡之间存在的多方面差距。北京的城乡一体化发展，通过城镇化和新农村建设“双轮驱动”，实现城乡统筹发展。

一是加快城镇化建设，提升城镇化质量。在新常态下深化北京城乡一体化发展，必须要加快城镇化建设，全面提升城镇化发展的质量和水平，实现北京的城镇化发展由速度型向质量型转型。首先要推进中心城功能和人口疏解，将优化提升中心城功能作为新型城镇化的主攻方向。其次推进新城建设。促进新城与中心城的联动发展，提升新城产业发展层次和水平，增强其人口承载力，使新城成为未来新增城镇人口的主要承载空间。三是加强小城镇建设。小城镇是城乡一体化的节点。小城镇可以吸收农民就地转化，有利于集约利用土地，发展一、二、三产。要根据资源条件和发展基础，推进小城镇的特色产业发展，形成科技产业型、特色旅游型、会展休闲型、都市工业型、生态农业型等特色小城镇，吸纳农民就近就业，带动农民增收，促进农村人口就地城镇化。目前北京市政府确定了42个重点小城镇，平均城镇化率已达到50%左右，成为吸引城市功能和人口的重要承载区域。

二是推进新农村建设，建立新型农村社区。为了加快新农村建设，2011年北京市出台了《关于开展新型农村社区试点建设的意见》，在新型农村社区建设思想、目标及建设内容方面有了指导性建议和安排。当前建设新型农村社区的重点是要加快完善农村基础设施和公共服务，提高社会管理水平，让农民享受到和城市居民均等化的待遇，逐步建立城乡一体的公共服务新机制；同时要因地制宜，保持农村景观、文化、生活方式等特色，能够看得见山、望得见水，重视绿化美化，促进生态文明建设。新农村建设还要优化农村产业结构。按照北京“高精尖”产业发展的规划布局，加快农业现代化。当前要瞄准“菜篮子”工程、现代种业、乡村旅游与休闲农业三大业态，走一二三产业融合发展的都市型现代农业发展之路。此外，新农村建设还要培育现代新型农民，增强新农村建设的原动力。在农村地区加强人力资源开发和新型农民培养，加强对农民的各种培训，提高农民的综合素质，培育现代农业经营主体。

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（作者单位：北京市委党校 北京 100044）

（作者简介：贺艳，北京市委党校经济学教研部副教授，经济学博士，研究方向主要是产业经济。）

（责编：贾伟）