云南省矿产资源规划实施评估及建议

黄惠芳 刘晓玮 周鑫

摘 要：文章总结了云南省第二轮矿产资源规划在找矿突破、矿产资源开发利用与保护、矿区生态环境、矿产资源管理能力等方面取得的成效，分析了第二轮矿产资源规划存在的主要问题，并提出了第三轮矿产资源规划编制的几点建议。

关键词：矿产资源规划 实施评估 建议 云南省

中图分类号：F062.1 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）05-135-02

云南省矿产资源规划是云南省矿产资源勘查、开发利用与保护的指导性文件，是依法审批和监督管理矿产资源勘查和开发利用活动的重要依据。值此第三轮矿产资源规划编制之际，本文在总结云南省第二轮矿产资源规划实施成效及问题的基础上，提出了第三轮矿产资源规划编制的几点建议。

一、云南省第二轮矿产资源规划实施成效及问题

（一）云南省第二轮矿产资源规划实施成效

云南省第二轮矿产资源规划实施以来，在超前谋划发展举措、统筹协调工作布局、规范矿产开发管理、引导资金加大投入等方面发挥了重要作用。

1.找矿实现重大突破，重要矿产资源保障能力得到加强。2008～2015年，全省累计投入勘查资金158.9亿元，其中，中央财政资金15.34亿元，省财政资金14.44亿元，社会资金129.92亿元。评价了香格里拉普朗铜矿、鹤庆北衙金矿、镇康芦子园铅锌矿、麻栗坡钨矿等4个超大型矿床和保山西邑等15个大型矿床，发现了景洪大勐龙铁矿等一大批重要找矿信息。

除铜矿、铝土矿外，规划确定的煤、铁、磷、钨、铅锌、锡、金、银等重要矿种的新增查明资源储量目标均已超额完成。

2.重要矿产资源开采量稳步增长，基本实现了资源可持续供应。云南省矿产资源总体规划对18种主要矿种进行了开采总量规划，其中钨、锡、锑、稀土4种为约束性指标，煤、铁、锰、钛、铜、铅、锌、镍、金、银、铝土矿、盐矿、硫铁矿、磷矿14种为预期性指标。

钨、锡、锑等限制性矿种的总量控制指标均处于超标状态，除铜、铅、锌外其余矿种的矿产品产量却达不到规划目标。

3.资源利用方式向节约集约转变，合理利用与保护水平不断提高。

（1）矿山总数得到控制，大中型矿山比例逐年提高。截止2014年底，全省矿山总数减少至7686个，其中大中型矿山企业304个（大型64个、中型240个），占3.96%；小型和小矿企业7382个，占96.04%。矿山企业从业人员34.32万人。

2008～2014年，云南省矿山企业总数逐年下降，大中型矿山比例逐年上升。

（2）矿产资源开发布局逐渐趋于合理。规划期内严格执行规划中确定的重点勘查区、禁止开采区、限制开采区、重点开采区的管理规定。禁止开采区、限制开采区内的矿山逐步退出，重点勘查区内的探矿权数稳中有降，重点开采区内的矿山数稳中有升，基本实现规模勘查、规模开采。

截止2013年6月30日，全省重点勘查区内的探矿权由2007年底的1013个减少至901个。禁止开采区内矿山数由基期年的638个减少至367个。限制开采区内矿山数由基期年的393个减少至343个。重点开采区内矿山数由基期年的2003个增加至2197个。

（3）重要矿产“三率”水平明显提高。根据国土资源部、省国土资源厅的统一部署，为查清云南省重要矿产资源节约与综合利用现状，开展了重要矿产资源“三率”调查与评价工作。

云南省重要矿种开采回采率除钨矿未达到规划目标外，其余矿种的开采回采率均已达到规划目标；选矿回收率除锡矿、岩金未达到规划目标外，其余矿种的选矿回收率均已达到规划目标。

4.矿区生态环境得到逐步改善，绿色矿山建设初见成效。矿山地质环境治理投资力度不断增大，多年累计治理矿山数达1542个，综合治理面积累计8218.96公顷，投入矿山环境治理资金累计约29.32亿元，来源主要有中央财政、地方财政及企业自筹三方，以企业自筹为主。

全省矿山土地复垦与生态环境建设总面积为933.57公顷，为矿山占地总面积的2.55%，进行过重建工作的矿山有36家，占调查矿山总数的1.2%。土地复垦与生态环境建设总投资历年累计约为3.5亿元。土地复垦与生态环境建设成效较好的企业有滇池周边磷矿、滇池东岸关停矿区、个旧锡矿、华宁向阳煤矿等。

从2010～2013年，云南省分四批成功申报了28个国家级绿色矿山试点单位，其中金属矿山17个，非金属矿山11个。试点单位在矿产资源节约与综合利用、节能减排、科技创新、环境保护与土地复垦等方面取得了显著的效果，成为全省推动绿色矿山建设的示范和动力。

5.矿产资源管理能力大幅提升。云南省矿产资源管理改革在第二轮矿产资源规划的实施中不断深化，基本建成了与社会主义市场经济相适应的矿政管理体系。特别在大力培育和规范矿业权市场、建立完善矿业权管理制度、规划审查制度、清理整顿矿业秩序等方面，既充分发挥了市场在资源配置中的决定性作用，又进一步加强了宏观调控能力。全省的矿产资源管理基本形成了市场有序、管理有规、监督有力的局面。

（二）云南省第二轮矿产资源规划存在的问题

1.矿产资源开发利用总量调控亟待加强。从规划评估结果可以看出，矿产资源开发利用总量调控效果不佳，钨、锡、锑等限制性矿种的总量控制指标均处于超标状态，除铜、铅、锌外其余矿种的矿产品产量却达不到规划目标。

云南省钨、锡、锑等限制性矿种的总量控制指标均处于超标状态，主要原因是云南省钨、锡、锑等限制性矿种多为共伴生矿产综合回收。如马关都龙锌锡多金属矿是云南省发现的又一大型锌锡矿区，锡矿伴生在锌矿中，储量达到大型规模；云南钨矿的分布多与锡矿产于同一构造岩浆带中，已探明的钨矿储量中约有52%属于与锡共、伴生矿产。

除铜、铅、锌外其余矿种的矿产品产量却达不到规划目标，主要原因是部分矿种制定的矿产开采总量调控指标对经济社会发展的需求估计不足；由于受全球经济衰退的影响，对矿产资源需求减少，矿产品价格低迷；加之受矿床规模和矿体赋存状况的制约，云南省多数矿山开采规模均较小，抵御市场影响能力较弱，导致大多数重要矿种矿产品产量均低于规划目标。

2.矿产资源开发利用布局仍需优化。矿产资源规划分区管理制度实施力度不够。由于历史原因和地质工作的新进展，加之矿产开发中的深层次问题和矛盾一直未能解决，在规划执行过程中，禁止勘查区和禁止开采区矿业权难以及时终止，限制勘查区和限制开采区政策边界模糊等问题，严重影响了矿山布局调整的进程。云南省部分矿权仍位于禁止勘查区和禁止开采区内。第二轮矿产资源规划基期为2007年，随着地质工作程度的加深和禁止区范围的变动，部分规划分区的划分不尽完全合理，如禁止勘查区、禁止开采区范围过大或不够准确，导致部分合理勘查、开采的矿权位于禁止区内，阻碍了当地矿业经济的发展，妨碍了规划的实施和规划目标的实现。

大中型矿山仅占全省矿山总数的3.96%，小矿数量依然偏多，矿产资源集约化利用水平不高，一矿多开、大矿小开等“多、小、散、乱”局面虽有所改变，但个别地区仍然存在“散、乱”现象。十八大报告提出要优化国土空间开发格局，将矿产资源开发利用的宏观布局与国土空间开发格局优化相适应，通过矿产资源规划分区管理引导矿业权合理设置，引导资源产业空间布局，是下一步规划编制实施的重点。

3.矿山地质环境恢复治理和土地复垦任重道远。矿山地质环境治理恢复与土地复垦投入资金少，多数矿山复垦项目因生产需要不能及时开展，矿山地质环境治理恢复与土地复垦效果不甚令人满意，工作任重道远。

主要原因：一是矿山地质环境恢复治理保证金缴纳不到位；二是矿山地质环境治理恢复方案逐步在编制；三是“边开采、边治理”目前做不到；四是历史遗留矿山恢复治理资金来源渠道单一。

4.规划编制滞后，影响各项目标指标的落实。云南省第二轮矿产资源规划基期年为2007年，规划期是2008～2015年，省级矿产资源规划发布实施的时间为2010年8月，各州（市）、县（市、区）级矿产资源规划批准实施的时间为2011年4月，有2～3年时间处于规划审查落实的空白期，影响各项目标指标的落实。

5.规划的地位和作用需进一步提升。现有法律、法规对规划的定位和作用没有明确规定，加上人们对规划的重要性认识不足，导致规划在矿产资源管理工作中的“龙头”作用不能充分得到发挥。

二、云南省第三轮矿产资源规划编制的几点建议

（一）加强规划基础研究工作

规划基础研究是决定规划质量的关键。第三轮矿产资源规划将基础研究报告作为规划成果的重要组成部分，应当全面、系统地反映规划基础研究的成果。云南省第三轮矿产资源规划在基础研究阶段应重点做好以下几方面的工作：第一，深刻领会党中央和国务院的大政方针和全国规划的要求；第二，摸清资源家底，客观地分析矿产资源勘查、开发利用的现状和问题，客观评价全省矿产资源的优势、劣势；第三，客观分析全省经济社会发展对矿产资源的需求；第四，切实了解矿政管理的需要，研究矿产资源勘查开发中的重点问题；第五，分析三轮规划与二轮规划的不同，确定全省矿产资源规划的重点。

（二）加强各级各类规划之间的衔接

云南省矿产资源规划编制要与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、主体功能区规划等做好衔接，要与相关行业规划做好衔接。

矿产资源规划体系内，严格执行下级规划服从上级规划的原则。省级规划要做好与全国规划的衔接。开展全省矿产资源规划编制的同时，在做好规划基础研究工作的基础上，积极配合全国规划编制，提供基础数据和重大问题研究成果，夯实全国规划编制的基础，确保全国规划主要目标、控制指标、主要任务的分解与落实等。市县级规划要做好与省级规划的衔接，确保省级规划确定的目标、任务要在市县级规划中分解落实。

（三）坚持开门编制规划，对各类目标任务充分论证

经省人民政府同意，云南省成立了以省国土资源厅主管领导领衔，各相关厅、局、矿业集团、地勘单位组成的“云南省第三轮矿产资源规划编制领导小组”。在规划编制过程中，充分发挥各领导小组成员单位的作用，从资料收集、实地调研、各类目标任务的确定，到规划论证阶段，要广泛征求各成员单位、州市级人民政府、相关单位和专家的意见，对规划各类目标任务、重大工程等进行论证，并充分听取公众意见，提高规划的科学性。

（四）加快编制进度，确保省市县三级规划按时完成

2015年8月，省国土资源厅在昆明召开全省第三轮市县级矿产资源规划编制培训会，正式启动全省第三轮矿产资源规划编制工作。省级规划由云南省地质调查局承担，市县级规划应尽快落实好编制经费、技术单位和人员。各市、县人民政府要落实规划编制工作经费并及时拨付到位，保障规划编制工作按时顺利完成。各技术单位要加快规划编制进度，争取于2016年底全面完成省市县三级规划的编制和报批工作，避免由于规划编制滞后而影响各项目标指标的落实。

参考文献：

[1] 孟旭光.国土资源规划理论与实践[M].北京：地质出版社，2009

[2] 孟旭光.积跬步至千里——国土规划与国土资源规划探索文集[C].北京：中国大地出版社，2011

[3] 云南省统计局.云南省统计年鉴（2008-2015年）[R].昆明：云南省统计局

[4] 云南省国土资源厅.云南省矿山开发利用统计年报（2008-2014年）[R].昆明：云南省国土资源厅

[5] 云南省国土资源厅.云南省矿产资源储量简表（2007-2014年）[R].昆明：云南省国土资源厅

[6] 云南省国土资源厅.云南省重要矿产资源“三率”调查报告[R].昆明：云南省国土资源厅

[7] 云南省国土资源厅.云南省矿产资源总体规划中期评估报告[R].昆明：云南省国土资源厅

[8] 侯华丽.矿产资源规划编制实施中存在的问题及建议[J].中国国土资源经济，2012（2）

（作者单位：云南省国土资源规划设计研究院 云南昆明 650216）

（作者简介：黄惠芳，硕士研究生，云南省国土资源规划设计研究院工程师，从事矿产资源规划工作。）

（责编：贾伟）