我国扶贫问题与对策

肖君实

【摘 要】改革开放以来，我国扶贫工作取得了巨大成效，但仍存在着7000多万的贫困人口。贫困问题已成为我国全面建成小康社会的主要障碍之一。本文从贫困的概念出发，梳理了我国扶贫政策的演变历程，指出我国现阶段扶贫工作中存在的问题并提出相应的建议。

【关键词】贫困；扶贫政策演变；精准扶贫

一、引言

贫困是世界性的问题，世界各国都面临着不同程度的贫困问题。我国的贫困现象集中于农村地区，贫困已成为影响我国经济发展、社会稳定、实现小康社会的主要问题之一。自改革开放以来，我国先后颁布了《国家八七扶贫攻坚计划》、《中国农村扶贫开发纲要》、《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》、《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》、《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》等一系列政策，为扶贫开发提出了具体的要求，并且取得了明显的成效。但如今我国仍然存在至少7000万的贫困人口，扶贫工作任重道远。

二、贫困的概念

关于贫困的定义，早在19世纪末，Charles Booth和SeebohmRowntree基于食物消费对贫困的定义做出了阐述。Booth认为，贫穷是指那些没有能力支付“生活必需品”的人；Rowntree以必须满足“生理效率”的收入作为分界线，以此划分贫困和非贫困。i1981年，世界银行在《世界发展报告》指出贫困的定义，即当某些人、某些家庭或某些群体没有足够的资源去获取他们那个社会公认的，一般都能享受到的饮食、生活条件、舒适和参加某些活动的机会，就是处于贫困状态。ii欧共体认为贫困应该被理解为个人、家庭和人的群体的资源（物质的、文化的和社会的）如此有限以致他们被排除在所在国可以接受最低限度的生活方式之外。iii1998年，诺贝尔经济学奖得主、印度籍经济学家阿马蒂亚·森在《作为能力剥夺的贫困》中指出贫困必须被视为是一种对基本能力的剥夺，而不仅仅是收入低下。iv

基于我国实际情况，我国政府机构和学者也对贫困做出了相关的概念界定。国家统计局认为贫困一般是指物质生活困难，即一个人或一个家庭的生活水平达不到一种社会可接受的最低标准；他们缺乏某些必要的生活资料和服务，生活处于困难境地。v童星、林闽钢结合我国农户情况，认为贫困是经济、社会、文化落后的总称，是由低收入造成的缺乏生活所需的基本物质和服务以及没有发展的机会和手段这样一种生活状况；并把贫困分类为绝对贫困和相对贫困。vi屈锡华、左齐认为贫困是因种种发展障碍和制约因素造成的生存危机和生活困境；一定层面的贫困是一种社会状态，这种状态不被改善将是恶性循环的。vii综上所述，贫困的涵义不仅包括基本温饱的维持，还包括扩大再生产的能力和机会。

三、我国扶贫政策演变

从1949年我国建国开始到1978年改革开放前，我国存在大量的贫困人口。这一阶段的扶贫政策学术界通常把其划归为计划经济体制下的以救济为主的输血式扶贫战略阶段。但是这种输血式的救济扶贫难以提高贫困地区的自我发展能力，不能从根本上最终摆脱贫困。viii真正意义上的扶贫是在改革开放以后。在1978年到2010年之间，国内大部分学者把这一阶段的扶贫政策划分为以下四个阶段。

第一阶段（1978-1985年）为体制改革推动扶贫阶段。这一阶段我国推行了以家庭联产承包责任制为核心的土地制度改革、以市场化为取向的农产品交易制度改革和乡镇企业扶持政策，虽然政府还未设立专门的扶贫组织，这一举措对缓解农村贫困现象和实现农村经济全面恢复起到了重要作用。

第二阶段（1986-1993年）为有针对性的大规模开发式扶贫阶段。这一阶段常被认为是初步实施以重点县为主要对象的区域扶贫时期。ix随着市场化经济改革，80年代中后期仅靠经济的全面增长已无法在缓解贫困上有更大的作为。在此背景下，我国政府采取了包括成立国家扶贫和开发领导小组、确定贫困县、安排专项资金、制定优惠政策、确立开发式扶贫方针等一系列重大措施，标志着我国的扶贫工作进入了一个新的历史时期。x

第三阶段（1994-2000年）为扶贫攻坚阶段。随着农村改革的深入我国农村贫困人口分布呈现出地缘性特征。为了进一步缓解贫困问题，中共中央和国务院先后发布《国家八七扶贫攻坚计划》和《中共中央国务院关于尽快解决农村人口温饱问题的决定》，进一步完善了扶贫战略，提出通过信贷资金扶持微观扶贫产业的思路，至此中国的扶贫战略框架基本形成。xi在这一阶段，国家采取的主要扶贫方式为横向联合与对口帮扶、社会公益扶贫、劳务输出、异地搬迁移民和国际合作等。

第四阶段（2001-2010年）为持续攻坚阶段。“国家八七扶贫攻坚计划”完成后，农村剩余的贫困人口呈现出分散于各个村庄而非集中于贫困县的特点，以贫困县为基本单位的扶贫开发已经不再适合我国国情。针对这一现象，2001年国务院出台《2001-2010年的中国农村扶贫开发纲要》，重新调整了扶贫工作重点与扶贫对象，进一步将扶贫工作重点放到西部地区，把贫困村作为基本的瞄准单位，同时扶贫资金的投放也将覆盖到非重点县的贫困村。

2011年底，中共中央发布了《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》，标志着新一轮扶贫攻坚阶段的开始。新阶段扶贫政策的工作重点已从全力解决贫困人口的生存问题转向巩固温饱成果，旨在控制贫困人口增长，完善社会公共服务体系，改善扶贫对象的生产生活条件。

四、我国扶贫过程中存在的问题

自我国扶贫工作开展以来已经历了30多年，虽然积累了许多扶贫工作方面的经验，但同时还存在着一系列问题。

（一）瞄准机制不完善

2013年国家扶贫办提出精准扶贫的工作机制，要求针对建档立卡的贫困户进行帮扶，但由于难以可靠地对农户收入进行统计，加上民主评议的标准和国家制定的收入标准有差异，精准识别存在偏差，导致排除在建档立卡之外的贫困户没有得到应有的帮扶。

（二）扶贫资金投入不足、管理不到位

尽管财政扶贫资金以超过10%的年均增长速度增加xii，我国扶贫资金缺口仍然很大，难以实现我国贫困人口的全覆盖，不足以保障扶贫工作的实施。资金缺口主要体现在以下几个方面。一是国家扶贫财政投入一方面强调用于改善贫困户生活条件，另一方面又要求贫困户配套资金，反而加重贫困户负担。二是基础设施项目资金缺口大，中央投入不足，县级政府难以负担项目配套资金，工程延期的状况普遍。三是由于资金投入不足导致扶贫的覆盖面有限。

（三）返贫现象明显

虽然我国贫困人口数量在逐年减少，但是返贫现象却时有发生。返贫现象的主要原因有：第一，贫困线的上调。2011年中央大幅提高我国扶贫标准，使得农村贫困人口数量从2688万人增加到1.28亿人。第二，自然灾害的影响。我国农户的务农活动大多对自然环境依赖较强，生活来源几乎全部来自周边自然环境，一旦发生严重的自然灾害，不仅对农户的生活环境造成巨大的破坏，还切断了农户的生活来源，导致更多农户陷入贫困状态。

（四）缺乏的监督与评价机制

由于缺乏明确的奖惩机制，领导干部不会因为扶贫力度不够而受到处罚。 （下转第106页）

（上接第104页）同时缺乏可靠的地方统计数据，减贫任务难以纳入领导阶层的考核工作。部分地方政府还存在资金使用不当、财权事权界限模糊的问题。同时，如果没有严格的监督管理机制，强扶贫的激励约束可能会导致地方政府过于追求指标的完成情况，而忽略了贫困户本身的需求。

五、完善扶贫工作的建议

（一）制定新的贫困标准

我国现行贫困标准在一定程度上没有将GDP、通货膨胀、农民的实际情况等完全考虑在内，随着我国经济发展总体水平的提高，有必要确立新的贫困标准。第一，制定合理的贫困线。2015年10月，世界银行将人均日收入1.25美元上调至1.9美元，而我国仍实行2011年人均年纯收入2300元的贫困线标准。上调贫困线标准虽然表面上似乎增加了贫困率，但实际上惠及了更多的贫困人口，增加了扶贫工作的覆盖率。第二，新的贫困标准还应综合考虑贫困人口的教育、医疗等非温饱需求。第三，由于各地区经济实力、物价水平等情况不同，地区贫困线应在国家贫困线标准的基础上适宜变动，以免出现原本生活水平不贫困的农户被划为贫困人口，而生活艰难的农户反而在扶贫政策惠及范围之外。

（二）创新贫困瞄准机制

首先，建档立卡的标准不仅应考虑农户收入，还应考虑农户的生产能力、发展能力、健康状况等因素，更符合农户的实际情况，避免把对扶贫政策需求较强的贫困户排除在了扶贫范围之外。其次，建立动态的出入机制，公正科学地评价贫困地区成效，实施合理的奖惩制度。对贫困人口进行动态检测，防止某些贫困县已脱离贫困状态却不想“摘帽”、占用扶贫资源的情况。

（三）建立严格的扶贫工作监督机制

强化扶贫工作监督机制，从制度上避免扶贫资金漏出。严格实行专款专用，严格管理拨款、报账程序。建立贫困监测调查机构，定期对扶贫工作进行监督，并对实施效果进行调查评估，规范数据采集和处理程序，解决长期以来扶贫工作中信息不对称的问题。建立扶贫工作考核制度，明确部门责权，探索科学的指标体系，根据绩效进行奖惩，对违规使用扶贫资金的部门和人员依法进行责任追究。

（四）完善信贷扶贫机制

金融部门的扶贫相比中央的财政扶贫来说更具灵活性，金融合作机构向农民贷款的同时也能获得贷款收益，因而持续性更强。由于贫困人口对贷款的需求额小，抵押品不足，因而适合发展针对贫困人口的小额信贷机构。在这方面的典例是孟加拉国乡村银行，其优先对穷人发放贷款，并且不需抵押，只要有收益的活动都能获得贷款。建立适合小额信贷机构发展的金融市场，鼓励发展小额信贷机构，在一定程度上能够缓解扶贫资金投入不足的问题。

（五）重视贫困人口的人力资本投资

贫困地区的人口与经济较为发达地区的人口除了经济水平的差距，同时也存在着思维方式和教育水平的差距。重视人力资本投资，完善教育设施，促进城乡教育资源平等，通过提高工资待遇等方式引进优秀师资到贫困地区任教，注重提高贫困人口的教育水平和职业技术能力，增强贫困人口从事非农业生产的就业能力，才能减少返贫现象，实现可持续发展的脱贫致富。

注释：

i冯瑛.贫困定义的演化及对中国贫困问题的思考[J].经济研究导刊，2010（18）：6.

ii世界银行.1980年世界发展报告[M].北京：中国财政经济出版社，1980：79.

iii吕书奇.中国农村扶贫政策及成效研究[D].北京：中国农业科学院，2008：9.

iv王合卫.菏泽市农村扶贫问题研究[D].山东：山东师范大学，2015：9.

v国家统计局.中国农村贫困标准研究报告[R].北京：国家统计局，1990.

vi童星，林闽钢.我国农村贫困标准线研究[J].中国社会科学，1994（3）：87.

vii屈锡华，左齐.贫困与反贫困—定义、度量与目标[J].社会学研究，1997（3）：106-107.

viii刘慧.我国扶贫政策演变及其实施效果[J].地理科学进展，1998（4）：79.

ix张彬斌.新时期政策扶贫：目标选择和农民增收.经济学（季刊），2013（3）：959.

x傅道忠.中国农村扶贫政策的变迁及取向分析[J].兰州商学院学报，2009（4）：65.

xi叶普万.中国扶贫战略的偏差及其修正[J].兰州大学学报，2004（5）：85.

xii叶兴庆，程郁.新时期扶贫开发的问题与建议[J].中国国情国力，2015（9）：12.