论非政府组织发展与政府职能转变的互动关系

余晶　陈运雄

[摘 要]非政府组织的发展与政府职能转变，二者是相互促进、协调发展、互动合作的。非政府组织的成长与发展，离不开政府职能转变以及由此而来的政府职能和权力的下放。同时，政府职能转变也需要非政府组织参与其中，接替政府的某些职能。因此，应全力构建政府与非政府组织的全面伙伴关系，释放非政府组织的潜力，实现社会的协同治理。

[关键词]非政府组织；政府职能转变；合作互动关系

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.16.166

1 非政府组织的产生与发展

非政府组织是政府和企业之外的第三部门，是指依法成立的从事非营利性活动，满足公益性和志愿性要求，具有不同程度的独立性和自治性的正式组织。这些组织根据组织目标以及组织与成员间的关系，又大致可划分为公益型非政府组织和互益型非政府组织两大类型。[1]

非政府组织在世界范围内有着悠久的历史，其最早出现在16、17世纪的西方各主要资本主义国家，最初以开展慈善救济等社会公益活动为主。在19世纪末20世纪初，伴随着资本主义的垄断，非政府组织得到迅速发展，出现了很多以开展科教文卫等国家公共事务的社会团体。第二次世界大战后，非政府组织真正开始登上国际政治舞台，成为一支重要的政治力量。

中国非政府组织经历了一个曲折发展、不断壮大的过程，大致可以分为以下三个发展阶段。

第一阶段，从新中国成立初期到改革开放。这是中国非政府组织的起步阶段。这一时期，国内政治环境较为复杂，非政府组织经历了初始发展及停滞期。第二阶段，从改革开放到20世纪90年代。非政府组织大量涌现，飞速发展。中共十一届三中全会以后，中国共产党领导中国人民走上了改革开放的道路，政府开始进行机构改革，转变职能，还权于社会，政治环境开始宽松。1989年以后全国性和地方性的社会团体数量分别为1600和20万左右，是1978年的16倍和33倍。[2]第三阶段，从20世纪90年代至今。中国非政府组织进入了发展的黄金阶段。一方面，是因为政府机构的精简、政府职能的转变和“小政府、大社会”目标模式的逐步确立；另一方面，是因为社会转型时期出现了各种新的社会问题和社会需求，亟待非政府组织的接入参与，非政府组织的发展成为中国实现政治经济体制改革的助推器。

通过上述梳理可见，中国非政府组织的产生、发展与中国政治经济体制改革等国情密切相联，非政府组织的发展在中国社会变革中发挥着极大的作用。

2 非政府组织促进政府职能转变的理论依据

2.1 政府失灵与市场失灵理论

公共物品具有两个基本的特征，即消费上的非竞争性和技术上的非排他性。根据这一特性，传统的观点认为政府应该是公共物品的最好的提供者。政府虽然是一定意义上的“最佳提供者”，但在具体的操作上可能会失灵。美国著名经济学家伯顿·韦斯布罗德（Burton Weisbrod）最早提出政府失灵理论。他运用“需求—供给”这一传统经济学的分析方法分析政府无法满足人们对公共物品需求的多样性，也无法实现公共物品供给成本的最小化。此外，政府的寻租行为还使得政府在提供公共物品方面效率低下。因此，政府在实现其职能的过程中会出现一定程度的“失灵”，这就从经济学领域论证非政府组织存在的合理性。

市场失灵是指通过市场价值规律这个看不见的手无法实现资源最佳配置、效率最高的情况，最终导致无效率。这是因为，一方面，市场经济活动只是人类社会的一个主要方面，市场不可能解决经济社会中的一切问题；另一方面，由于某些干扰，市场机制可能不能正常地发挥调节作用，因而造成资源配置失误或浪费性使用。

政府失灵与市场失灵理论据此认为政府、非政府组织与营利组织都是公共服务的供给者，这三者之间是相互补充依赖的关系。政府以在一定程度上弥补市场机制的不足，制约“市场失灵”所带来的消极影响，但是，政府在提供公共物品上依然存在着缺陷，政府难以满足消费者差别化的需求，而政府提供公共物品也存在着浪费和低效率的问题，“政府失灵”依然不可避免。[3]非政府组织的存在就具有必然性，它可以在一定程度上弥补政府和市场的“失灵”，在公共物品的供给功能上与政府和市场相互替代、补充。同时要求积极发挥非政府组织与政府组织各自的优势，以提高公共物品的质量与数量。

2.2 契约失灵理论

契约失灵理论是由美国学者汉斯曼提出的，它也是从经济学的角度研究非政府组织问题，研究的是私人产品也要由非政府组织提供。这一理论认为，在养老院、私立学校、医院等领域，消费者往往不能拥有完全的市场信息来评估服务的质量，而营利性的企业在追逐利益的目标的驱使下，会利用自己在信息不对称中的优势通过提供劣质商品来获得额外的收益，甚至出现所谓逆向选择问题，即劣质商品把优质商品驱逐出市场的现象的一般的契约机制，从而出现契约失灵。

契约失灵无法靠市场自行解决，消费者在购买产品时往往会选择依靠市场之外的一些组织来保护自己的利益。政府和非政府组织就是市场之外的组织机构，它们都不以营利为目的，它们在提供产品和服务时不会借信息不对称的优势获取利润，从而成为消费者购买物品时的另外选择。

2.3 第三方治理及志愿失灵理论

美国学者莱斯特·萨拉蒙提出了著名的第三方治理和志愿失灵理论，指出了非政府组织的几大缺陷：慈善不足、存在家长作风、非政府组织的业余性、对象的业余性以及容易被环境同化。萨拉蒙认为非政府组织的短处正好是政府的长处，而政府的短处正好是非政府组织的长处。非政府组织应该作为最初提供公共服务的制度安排，只有在非政府组织提供服务不足的情况下，政府才需进一步发挥作用。

莱斯特·萨拉蒙据此提出“委托政府”理论，政府为实现自己的目标而将提供公共服务的任务委托给非政府性组织来承担，二者之间达成一种相互依赖各自比较优势的分工，政府负责资金支持，非政府组织负责提供服务，二者的合作可以使双方各自发挥出自己的优势，促使它们提高生产效率，扩大消费者的选择机会和效用。

无论是韦斯布罗德的“政府失灵理论”、汉斯曼的“契约失灵理论”，还是萨拉蒙的“第三方治理及志愿失灵理论”，其最终都是说明政府、市场以及非政府组织不能单独承担公共事务治理的重任，单独强调任何一方面都会导致失灵。市场、政府和非政府组织的合理分工、协调合作甚至良性竞争，三个部门最大限度地发挥其优势并有效弥补暴露的缺陷或不足，实现动态、立体的平衡。西方学者的这些理论为理解现阶段我国非政府组织与政府的关系提供了理论指导。

3 政府职能转变促进了非政府组织的发展

政府与社会是相互影响、相互制约的关系。在我国原有的政府职能体系中，政府组织长期扮演着“全能政府”的角色，在政治领域，实行严格的行政控制，限制非政府组织的发育成长；在经济上实行权利高度集中的计划经济，经济组织缺乏自主权；在文化教育领域，国家进行垄断，出资兴办各种文化事业。政府这种通过体制和组织对国家和社会进行全面控制的政治状态不能适应经济社会的快速发展，政府组织本身具有的强制性与宏观性的特点难以做到面面兼顾，高效管理，因而亟需转变政府职能。新时期，政府着重履行宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境等方面的职能。

政府职能转变的过程，也是我国非政府组织逐步发展的过程，政治权力结构的变化为非政府组织的发展提供了无限的可能性，我国政府出现了一系列的权力下放的改革措施，非政府组织从无到有，并开始逐步发展、壮大。随着市场经济体制的建立，政府职能的多次分化和组合，政府在公共事务管理和公共服务上的职能都大幅度削弱，改革机构，转变政府职能，非政府组织在其中的地位越来越重要。在科教文卫经等公共事务领域，各类非政府组织在全国各地如雨后春笋般相继出现，截至1995年年底，全国各类非政府组织已达20余万个。

自中共十八大以来，全面深化行政体制改革、简政放权，进一步发挥市场在资源配置中的基础性作用，激发市场主体创造活力，政府的许多经济职能和社会管理职能转移到各种类型的非政府组织中，我国非政府组织成为与政府部门和市场部门并列的“第三部门”。社会管理转变成各种社会力量共同参与的社会治理。党中央关于深化行政管理体制改革、转变政府职能的政策为非政府组织的产生提供重要的契机，也为非政府组织的发展和壮大提供了空间和机遇。

4 非政府组织的发展推动了政府职能的转变

“政治改革不是一项孤立的行动，它一定是在政治主体与经济、社会和文化的相互作用中形成的，在这个过程中，政治改革往往会创造出新的经济或社会力量，而这个力量诞生之后很快就会为了自身的成长反过来要求政治改革走向深入”。[4]从“全能政府”向“有限政府”转变是政府行政职能改革的主要目标，一方面应当充分认识非政府组织对于行政体制改革的重要意义；另一方面应充分发挥非政府组织在行政体制改革中的积极作用。

首先，非政府组织的发展和壮大承接政府组织下放权力，政府可以从大量烦琐的微观管理领域中退出，比如近些年来非政府组织在环境保护、扶贫开发、慈善救助等领域已经发挥了重要作用，非政府组织日益成为社会治理机制的重要组成部分，并逐渐形成政府组织和非政府组织共同承担社会管理和服务职能的局面，政府能集中精力搞好对社会经济的宏观调控，实现政府职能的根本性转变。

其次，非政府组织的发展在行政体制改革有利于政府决策的科学化和民主化。非政府组织在政府与社会之间架起了一座沟通的桥梁。由于非营利组织代表着一定社会群体的利益，在社会组织结构中接近基层，在日常工作中，它们能够深入基层，了解社会各阶层的不同需求，与人民群众有着直接联系；同时它们又与政府保持着密切关系，相对于政府而言，非政府组织与基层民众和社区的联系更为紧密，其运行机制灵活多样，更便于对一些敏感问题或热点问题进行探索，政府可以通过与非政府组织的合作倾听来自群众的意见，并以此作为政策制定的参考依据，这既降低了管理成本，又减少了各种社会矛盾的发生，继而完善政府的政策体系，推动我国政府职能转变和政府行政体制改革。

总之，非政府组织的发展与政府职能转变，二者是相互促进、协调发展、互动合作的。非政府组织的成长与发展，离不开政府职能转变以及由此而来的政府职能和权力的下放。同时，政府职能转变也需要非政府组织参与其中，接替政府的某些职能，否则，则容易出现权力真空，使政治体制改革陷入恶性循环。因此，我们应全力构建政府与非政府组织的全面伙伴关系，释放非政府组织的潜力，实现社会的协同治理。

参考文献：

[1]陈运雄，余晶.论非政府组织在政府职能转变中的作用[J].改革与开放，2014（19）：5.

[2]吴玉章.中国民间组织大事记（1978—2008）[M].北京：社会科学文献出版社，2010：9.

[3]毕霞，张自谦.论民间组织对政府职能转变的影响[J].攀登，2011（1）：88.

[4]王名.中国民间组织30年： 走向公民社[M].北京： 社会科学文献出版社，2008：259.