“新形势”背景下个人所得税制改革研究

赵寿斌

摘要：十八届三中全会提出“逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制”，个人所得税改革即将迈上一个新台阶。本文结合目前我国个人所得税的发展现状，分析现行分类征收制的缺陷，对个人所得税征收模式的改革提出建议--逐步建立分类与综合相结合的混合征收制。

关键词：个人所得税制；综合与分类；改革

中图分类号：F812.42 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）007-000-02

从国际上看，个人所得税按照征收方式可分为综合税制、分类税制、综合与分类相结合的税制三种类型。个人所得税征收模式的确定必须与一国的实际情况和经济发展趋势相适应。目前，大多数发达国家都采用综合或综合与分类相结合的税制模式，只有中国和非洲、西亚的一些发展中国家采用分类税制。

一、我国个人所得税制发展现状

1.总体情况

1994年个人所得税制度改革以后，中国先后于1999年、2005年、2007年、2008年和2011年修改个人所得税法，其主要内容：一是逐步调整储蓄存款利息征税的规定；二是逐步提高工资、薪金所得费用扣除额和累进税率级次，自2006年1月1日起从每月800元提高到每月1600元，2008年3月1日起提高到每月2000元，2011年9月1日起提高到每月3500元。三是修改纳税申报规定。个人所得税制度实施16年以来运行平稳，收入逐年快速增长，从1993年的46.7亿元增加到2014年7376.61亿元，22年间增长157.9倍，；个人所得税收入占全国税收总额的比重也从1993年的1.1%上升到2014年的6.19%。目前个人所得税已经成为中国税制中的重要税种，最近十年个人所得税收入在国家税收总收人中的比重稳中略有下降，如图1所示。

单位：亿元

2.改革方向

个人所得税制改革情况自1980年颁布《个人所得税法》以来，早在2003年，个人所得税便已确定了改革放向，要走“综合与分类相结合”之路，2006年，这个改革方向写入“十一五”规划，2010年“十二五”规划提出“逐步建立健全综合与分类相结合的个人所得税制度，完善个人所得税征管机制”，2015年10月《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出加快建立综合和分类相结合的个人所得税制。2016年3月7日直到十二届全国人大四次会议记者会，财政部部长楼继伟表示年内个人所得税法的草案将提交全国人大审议。但是个税改革难度大，涉及要素更多，改革进程一直非常缓慢。

3.征收结构

有关统计显示，在全部个人所得税收入中，近2/3来自中低收入家庭。但全世界对个人所得税所下的定义，都是“个人所得税是富人税”。有关资料显示，欧美发达国家将近50%的工薪阶层只承担了个税的5%，10%的高收入者承担了60%，1%的最高收入者承担了30%。我国目前20%的富人只缴纳了10%的个税。同时最近五年数据变化显示个人所得税税收增长率明显高于总税收增长率。如图2

二、存在的主要问题

1.分类课税模式有失公平与效率

我国现行个人所得税实行的分类征收，根据收入的不同来源选择相应的扣除方法与税率。该模式难以对纳税人的纳税能力进行综合评估与衡量，同时也难以坚持量能负担原则，对于收入来源广、综合所得高的纳税人，所纳税却相对较少；而对于收入来源单一、综合所得少的纳税人，所纳个人所得税却相对更多。如此一来，许多纳税人通过将自己的所得收入分解，或改变项目名称等途径减少纳税。除此之外，该模式下，许多普通项目采用比例纳税形式，导致个人所得税难以发挥其有效调节作用。

2.课征范围狭窄

当今时代，随着社会的进步与市场经济的发展，我国居民的收入结构发生较大变化，个人收入逐渐趋向于多样化、复杂化发展，而个人所得远远超出11项应税所得内容，对于普通居民而言，资本性所得、财产继承所得以及股票转让所得逐渐占据其个人收入的一大部分。居民个人收入的种类也日益增多，例如现金、实物、有价证券及债务等等。

3.税务征管手段落后，缺乏全面监管机制

首先，在我国，个人所得税征管软件相对落后，且对于资料储备、检索及处理等系统上相对缺乏；其次，在纳税收入审查、资料建档、申报审核及税务检查等工作上，大多实行手工操作方法，导致工作效率低下，工作质量不高；最后，在征管体制的影响下，征管信息缺乏时效性，且不够准确全面，无法跨区域对纳税资料进行传递，当前阶段，税务机关与各大企业、银行及海关单位为实现联网，因此只能对单位代缴代扣收入进行监管，在对其他部门的纳税情况上，无法实现实时监控，同时对于灰色收入与隐形收入无法实行全面监管。

4.税务征收费用欠合理

在我国，对个人所得税的征收与费用扣除均以个人为单位，并未实现以家庭为单位的税务征收，在这种情况下，无法对个人的家庭负担全面掌握，使得税务征收与费用扣除缺乏合理性。如果两个家庭收入相同，但在子女教育、老人赡养、婚姻状况及家庭人口等方面存在较大不同，也就决定了其生活负担存在较大差异，如果两个家庭均缴纳相同个人所得税，显然不够合理。

5.个人所得税制改革进程缓慢，矛盾突出

所得税制改革进程缓慢，公众关注的综合与分类相结合个税制，国家有关部委领导表示2016年将综合与分类相结合的个人所得税法草案提交全国人大去审议，审议是否能够通过还不确定，而在审议通过后，也难以立即执行。

虽然物价涨幅近年来并未明显放慢，但俗称的个税“起征点”已经有约5年时间没有改变。而国家统计局2015年5月发布的2014年全国就业人员年平均工资为49969元，即平均月收入约4164元。但换言之，国内部分还拿不到平均工资的职工，其实都在缴纳着个人所得税。

三、完善个人所得税制的对策及建议

1.建立综合与分类相结合个税制度

在综合征收模式下，需要政府对纳税类型、个人收入来源进行有效监控与掌握。但是就当前现状而言，我国相关法律法规及征管水平欠完善，难以满足综合征收模式的真实需求。在财税改革制度下，应对个人所得税税制进行有效调整，将分类征收与综合征收进行有机结合。

该税制一是在征税对象和税前扣除的设计方面具有系统性，可以比较充分地体现税收的公平原则。二是在税率方面，采用比例税率和累进税率相结合的方式，调节收入分配功能更强。三是在纳税单位方面，相应国家和地区虽然没有完全实行家庭联合申报，但都照顾到家庭负担的因素，从整体上综合考量纳税人的纳税能力。

在目前所得分类的基础上，先以源泉预扣方法分别采取不同的税率征收分类税；在纳税年度结束后，由纳税人申报其全年综合的各项所得，由税务机关对年度内已纳税额作出调整结算，多退少补。此外，如果纳税人的应税净所得额超过一定的数量界限，再按超额累进税率征收综合的个人所得税，以调节税负，实现量能负担、公平分配。

2.明确征税对象范围

在现行个人所得税征税的十一类所得中，属于劳动所得的工资薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得，是经常性所得，应实行综合征收办法。改变目前劳务报酬所得税负明显重于工资薪金所得和稿酬所得的不合理状况，以平衡各类收入的税收负担，贯彻公平税负的原则。同时，可以考虑把属于经常性所得，但不完全属于劳动所得，有劳动所得和资本所得成份的自然人生产经营所得，包括个体工商户的生产经营所得，个人独资企业、合伙企业所得等按现行办法，列入综合所得的范围，实行综合征收。这既有利于平衡税负，也有利于简化税制。其余所得主要为资本所得，包括财产租赁所得，财产转让所得，利息、股息红利所得，特许权使用费所得，偶然所得，实行分类征收，依现行办法按次或按月征收，年终不再汇算。

3.加强征收、监管力度

一要加强税收征管干部队伍建设，通过强化干部培训和组织对税案的调查分析，不断提高管理干部的业务水平和综合素质，以适应改革深化的需要。二要建立健全税收管理制度，特别是税收管理员制度和纳税档案制度，强化纳税人登记号管理，加强对各类纳税人的有效监督。要逐步实行个人所得税全员申报制度和雇员与雇主双向申报制度。三要加强部门协作，做好协税护税，强化人大、政府部门、中介机构和新闻媒体的监督。四要以信息化手段为支撑，依托国家金税工程，改“以票管税”为“信息管税”，建立电子管税信息平台

4.完善费用扣除标准

首先，完善费用扣除方法。采用两种扣除方法，包括项目扣除法与标准扣除法。其中项目扣除法，要以教育培训、住房、医疗及养老等制度为依据，进行合理设定；标准扣除法，按照年度进行设计，扣除方法按照限额列支或据实列支。

其次，实施家庭生计扣除。以纳税人的家庭情况为依据，包括子女、老人数量、婚姻情况等，对扣除标准进行确定。

再次，费用扣除指数法的应用。以通货膨胀情况与收入水平为依据，合理调整扣除标准，以此为纳税人的生活水平提供有效保障，同时，对于生活水平高、物价指数高的地区，可对扣除费用适当调高。

最后，对特殊纳税人通过税收优惠进行适当照顾，包括残疾人、烈属及孤老人员等。

5.调整降低税率

目前，公众对加快个税改革的呼声颇高，在综合与分类相结合的个人所得税改革尚无法一蹴而就，改革成功也没有确切时间表的情况下，建议有关部门可以考虑两条腿走路。一方面，继续推进个人所得税制改革。另一方面，可以考虑先将费用扣除标准从每月3500元提高到5000元。如果不提高工起征点，也可以考虑将工资、薪金所得超额累进税率的前两档税率进行下调，例如第一档税率就可从现行的3%降至约2%等。

参考文献：

[1]崔志坤.个人所得税改革的国际趋势、典型实践及对中国的启示田.税收经济研究，2012.05.

[2]崔志坤.中国个人所得税制度改革研究[D].财政部财政科学研究所，2011.

[3]贾康.我国个人所得部改革问题研究[J].财政研究，2010.04.

[4]孟鹰，周全林.中国个人所得税制的公平性分析及其改革？[J].宏观经济2013.02.