农村老年人长期照护资金筹措的现实困境与优化路径——以长株潭地区为例

张云英　胡天天

(湖南农业大学 公共管理与法学学院，湖南 长沙　410128)



农村老年人长期照护资金筹措的现实困境与优化路径
——以长株潭地区为例

张云英胡天天

(湖南农业大学 公共管理与法学学院，湖南 长沙410128)

【摘要】“十二五”时期，长株潭地区农村老年人数量持续增加，人口老龄化速度加快。如何使农村老年人享有较高品质的生活已经成为急需解决的社会问题。长期照护资金的筹措是解决该问题的经济基础及关键举措之一。目前，农村老年人长期照护资金筹措面临的现实困境包括资金提供主体单一、资金筹措缺乏政府支持、资金使用缺乏专门账户监管。影响因素主要包括政策体制因素、经济发展因素、思想观念因素。优化路径包括设立长期照护保险、设置长期照护专项资金、建立多方筹资模式、健全评估与监督制度。

【关键词】农村老年人；长期照护；资金筹措；长株潭地区

一、文献综述

自2000年我国进入老龄化社会以来，人口老龄化的速度持续加快。21世纪以来，人口老龄化已经成为不可抵挡的趋势。2015年民政部颁布的《2014年社会服务发展统计公报》显示，截至2014年底，全国60岁及以上老年人口21242万人，占总人口的15.5%[1]。另一方面，在城乡二元结构体制下，我国农村的经济水平比城镇低，人口老龄化程度及速度却远比城镇高。

截至2014年底，长株潭地区60岁及以上老年人口229.54万人，占常住总人口的16.02%；其中65岁以上老年人口157.25万人，占湖南省总人数的20.77%[1]。随着年龄的增长，农村老年人的各方面机能逐渐下降，生活部分或者完全不能自理的情况逐渐增多，因而对长期照护的需求逐渐增加。长期照护资金的筹措是解决长期照护需求的经济基础，引起了国家和社会各界的逐渐重视。

研究数据来源于统计年鉴、国民经济和社会发展统计公报等官方数据、2015年7月-8月在湖南省农村地区进行的“湖南省农村养老服务体系建设问卷调查”中长株潭地区的有效问卷数据185份以及个案访谈7例。选择长株潭地区作为该研究的调查样本，是因为长株潭地区是湖南省的政治、经济、文化中心，长期照护作为比较新兴的论题，在长株潭一体化背景下的研究更加具有代表性。但由于长期照护仍然处于初步发展的阶段，基于此，笔者对农村老年人在长期照护资金筹措方面面临的现实困境及影响因素进行分析，并提出相关的优化路径。

关于农村老年人长期照护资金筹措的相关研究，学者们主要从长期照护资金筹措的现状与困境、相关成因、优化路径等方面展开，并取得一系列丰硕成果。李文杰提出，由于当今的农村社会中，家庭结构呈小型化趋势、代际关系产生变化，慢性病严重威胁老年人的健康；而非正式照护缺乏社会支持网络、体制性问题突出、政府保障力度不足、积极老龄化缺乏系统规划；即使农村老年人对长期照护服务需求大，但基于以上情况难以获得充足的长期照护资金[2]。刘丹提出，农村的长期照护资金来源主要是政府财政拨款、个人自筹和社会捐赠等。政府拨款的福利彩票基金及社会捐赠收入都存在一定程度的不稳定性、农村老年人的普遍收入水平偏低、集体经济相对薄弱；长期照护资金的缺乏成为了农村老年长期照护服务的持续开展的“瓶颈”。应当构建农村老年人的长期照护体系，其中最重要的经济基础是建立合理的农村老年人长期照护资金筹措体系[3]。黄闯提出，农村老年人的长期照护资金的来源主要是个人，针对自我保障出现的一系列困境，应当加大政府对农村的财政资金投入力度，完善农村土地流转政策，减少代际剥削，鼓励农村老年人投保健康保险、长期护理保险等[4]。严晓玲提出，农村老年人长期照护资金的筹措应该从政府财政投入、社会保障基金投入、个人与家庭投入等几个方面着手[5]。刘晓雪提出，完全福利的长期照护资金筹措模式使高福利国家先后发生严重的财政危机，使该模式逐渐被放弃；商业保险模式强化了个人责任，容易导致政府不负责任；多元化的长期照护资金模式是可取的选择[6]。张广利、马万万提出，应当运用长期照护社会保险制度进行长期照护资金的筹措，这样可以保证资金来源的多渠道性[7]。综上所述，随着社会经济的发展及人口老龄化的加剧，学界加强了对老年人长期照护及其资金筹措的关注，研究成果逐渐增多；大多数学者认为农村老年人长期照护资金筹措的主要问题应该归结于政府、社会、家庭、个人等方面，影响长期照护资金筹措的因素是多方面的，长期照护资金的筹措应当采取多方参与、共同承担的模式。目前学界的研究还存在着以下问题：一是研究内容上，多关注城市老年人，对农村老年人长期照护的关注较少；所提的优化路径大多是对国外优秀经验的借鉴，与我国基本国情、人口老龄化程度以及农村老年人长期照护资金筹措的实际情况结合的较少。二是研究方法中，定性研究多，运用定量研究深入剖析农村老年人长期照护资金筹措的现实困境及其影响因素的较少。

二、农村老年人长期照护资金筹措的现实困境

自2008年开展农村养老保险试点以来，我国广大的农村老年人在长期照护方面获得了一定的经济保障。2014年，湖南省新型农村合作医疗参保人数达到 4796.5万人，参保率达到99.3%，当年筹资总额达到 182.25 亿元，人均筹资380元。农村最低生活保障标准为204元/月，月救助水平达120元。发放农村居民最低生活保障经费42.1亿元。目前，长株潭地区农村老年人长期照护资金的筹措状况较之前发展良好，政府补贴有所提升，补充传统家庭养老的居家养老模式、社区养老模式及机构养老模式也在逐步发展。

随着人口老龄化的快速发展，年龄的增长导致农村老年人的各方面机能逐渐下降，生活失能的情况逐渐增多，长期照护资金作为解决养老问题的经济基础，在其筹措方面仍然面临现实困境，具体表现为以下几个方面：

1、资金提供主体单一

表1　长株潭地区农村老年人长期照护

数据来源：“2015年湖南省农村养老服务体系建设问卷调查”

笔者根据调查问卷，整理出“长株潭地区农村老年人长期照护资金的提供主体”，如表1所示。其中，自己或配偶提供长期照护资金的为89人，占总人数的48.1%；儿子、儿媳提供照护资金的为61人，占总人数的33.0%；女儿、女婿提供照护资金的为25人，占总人数的13.5%；亲友或邻居、村镇组织、政府等主体提供长期照护资金的人数较少，分别占总人数的1.1%、0.5%、3.8%。由以上数据可以得知，农村老年人长期照护资金的最主要提供者是自己或配偶；其次是儿子、儿媳；女儿、女婿多承担购置食品、衣物等费用，提供长期照护的资金不多，其余主体则更少。这说明，长期照护资金的提供主体单一，因此筹集到的资金有限。即使对长期照护的需求大，因无法支付用于长期照护服务的资金，既无法享受长期照护，也容易引发长期照护的供需矛盾，阻碍了长期照护发展的进程。

2、资金筹措缺乏政府支持

笔者根据调查问卷，整理出“政府提供的养老金满足农村老年人的需求内容”，如表2所示。其中，认为政府提供的养老金能够满足医疗服务需求的为46人，占总人数的24.9%；认为能够满足生活照料服务需求的为97人，占总人数的52.4%；认为能够满足康复护理服务的为15人，占总人数的8.1%；认为能够满足其他服务需求的为27人，占总人数的14.6%。由以上数据可以得知，政府提供的养老金最能够满足农村老年人在生活照料服务方面的需求，其比例超过50%。这说明，当前政府提供的养老金仅能满足农村老年人的基础性需求，对于医疗服务、康复护理、其他支持性服务等进一步的长期照护需求满足程度有限。

表2　政府提供的养老金满足农村老年人

数据来源：“2015年湖南省农村养老服务体系建设问卷调查”

一方面，随着人口老龄化的加剧，政府先后为农村居民特别是农村老年人提供了新农合、低保、新农保等新型的长期照护方式，但保障水平有限，支持力度较低。例如新型农村养老保险，其原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。该保险虽然具有一定程度的普惠性，但是普惠程度较低。而新农保本身就是权利与义务相结合的老年保障制度。老年人要想获取相对较高的养老金前提仍然是个人缴费[4]。另一方面，我国虽然建立了基本医疗保险制度，但支付的内容仅限于疾病范围内，不包括生活照料、康复护理、精神慰藉等其他长期照护内容[8]。

3、资金使用缺乏专门账户监管

一方面，农村老年人的长期照护在各领域，都缺乏专门账户以保障资金的合理使用及妥善监管[2][9]；另一方面，发达国家的社会力量，如公益组织、第三方机构等均为老年人所需要的长期照护服务贡献了力量，也在一定程度上承担长期照护资金的监管责任。我国农村地区的慈善组织、志愿组织等发展范围较小，责任不明确，无法充当长期照护资金监管的角色[7]。

案例一中，S女士，73岁。子女3人，其中2女1儿。老伴车祸去世早。在城市工作，退休后居住于农村，与保姆同住。收入2800元/月，国家护理补贴50元/月。由于年轻时一人负担3个子女的成长，工作辛苦，积劳成疾，患类风湿性关节炎导致全身瘫痪四年，经国家鉴定为二级伤残，完全丧失自理能力，需要24小时照护。另患糖尿病、淋巴瘤癌、带状疱疹等。保姆费用2600/月，主要由自己承担。小女儿负责买药，费用主要由自己承担，但因有特殊医保，每月特殊门诊330元，自己只需要承担20%，医疗费用负担不大。大女儿和儿子几乎没有承担任何照护责任，自己的收入除去保姆费用、医疗费用所剩无几，几乎没有存款，但依然常用于补贴儿女及孙辈。

案例五中，C先生，95岁。子女4人，其中3儿1女。在城市工作，退休后居住于农村，与老伴同住，主要依靠自己及比自己小12岁的老伴养老。收入2000元/月，高龄补贴100元/月。因年纪大处于半失能状态，能够自己缓慢地穿衣、吃饭、行走。其他照护服务主要由83岁的老伴提供。患有痔疮癌，于2007年手术，手术后耳聋，需吃药维持；另患有多种慢性病。自己的儿女需打电话才来看望，几乎没有承担任何照护责任，自己的收入及储蓄常用来补贴儿女及孙辈。

调查中进行个案访谈的案例具有一个共同特点，即随着年龄的增长，生病致残或生活机能退化的农村老年人多出现生活部分不能自理或完全不能自理的情况，对长期照护的需求突出。但农村家庭内部的代际剥削严重影响了老年人用于长期照护的资金筹措及使用。传统上我国家庭的代际关系是上一代抚育下一代，下一代赡养上一代，简称为“反馈模式”[10]。但从以上案例可以看出，当前的家庭代际关系出现了失衡，存在比较严重的代际剥削，即下一代赡养上一代不及上一代抚育下一代，父母对子女的补贴，特别是经济补贴远远大于子女对父母的补贴。老年人的高龄补贴、残疾人护理补贴等政府发放的养老资金本应用于自身的长期照护服务，但由于其使用缺乏专门账户的监管，容易造成专款非专用，既影响了农村老年人享受合理的长期照护服务，又阻碍了长期照护资金的筹措进程。

三、农村老年人长期照护资金筹措现实困境的成因

通过官方统计数据及农村实地调查发现，影响农村老年人长期照护资金筹措的因素是多元化的，主要包括政策体制因素、经济发展因素以及思想观念因素。

1、政策体制因素

国外老年人长期照护资金的筹措大体可以分为三种：一种是完全福利的模式，即资金筹措基本来源于国家的税收[6]。一种是社会保险的模式，即资金基本来源于政府、企业及个人三方共同筹措[11]。另一种是商业保险的模式，即资金筹措基本来源于个人，政府只承担很少部分的责任[12]。由于我国人口基数过大，为避免财政负担过重，长期照护的资金筹措难以采用完全福利模式。而目前，我国农村老年人长期照护资金筹措尚未进入政策议程，政府对农村老年人长期照护缺乏专项支出[13]。即使部分地方政府制定了一些临时政策以满足当地农村地区老年人的简单长期照护需求，但政府的补贴几乎没有列入财政账户，而是由当地的福利彩票基金给付。基于以上情况，政府的补贴经常无法及时落实[14]。另一方面，在法律上，只有一部《中华人民共和国老年人权益保障法》，除此之外，几乎没有其他法律与政策关注、支持农村老年人在长期照护各方面的需求，包括对长期照护资金的需求，导致农村老年人长期照护资金的筹措在实践中缺乏法律支持、部分政策无法落实。

2、经济发展因素

一方面，目前我国农村的经济水平仍然整体发展较低，农村居民特别是农村老年人的收入水平偏低。另一方面，老年人是农村社会中的弱势群体，他们由于年龄增长、身体机能老化等原因，无法通过农业劳动获取个人经济收入。

笔者根据调查问卷，整理出“长株潭地区城市与农村居民人均收入的比较”，如表3所示。其中，从2010年到2014年，长株潭地区农村和城市的人均收入呈逐年上升趋势，但农村人均收入水平仍然低于城市。其中，2014年长株潭地区农村居民人均收入比城市居民人均收入分别低15103元、16972元、12976元。虽然农村社会保障制度的不断发展一定程度上弥补了以自我养老、子女养老为主的家庭养老的供给不足，但从总体上来看，多数农村老年人的经济收入有限，自养能力不足，因此，长期照护资金的筹措能力也相对较低。

表3　长株潭地区城市与农村居民人均收入的比较　单位：元

数据来源：长株潭地区“国民经济和社会发展统计公报”

3、思想观念因素

表4　长株潭地区农村老年人对以后生活不能

数据来源：“2015年湖南省农村养老服务体系建设问卷调查”

笔者根据调查问卷，整理出“长株潭地区农村老年人对以后生活不能完全自理的准备情况”，如表4所示。如果以后生活不能完全自理，准备资金进行储蓄的为40人，占总人数的21.6%；准备依靠子女支持的为84人，占总人数的45.4%；已经或准备参加社会保险的为48人，占总人数的25.9%；已经或准备参加商业保险的为3人，占总人数的1.6%；而没有进行任何准备的为10人，占总比例的5.5%。由以上数据可以得知，依靠子女支持仍然是大多数农村老年人生活不能完全自理后的首要选择，其比例将近50%。这说明，农村“养儿防老”的观念仍然在老年人心中占据重要地位。特别是当农村老年人拥有的家庭经济资本较低，即家庭收入越低，个人对未来的养老预期越悲观，自我养老能力和家庭养老能力较低，更容易为养老资源担忧[15][16]。而父母对子女经济补贴远远大于子女对父母的补贴，农村老年人虽然在生活无法完全自理后有依靠子女养老的意愿，但并不代表子女愿意承担赡养父母的责任以及提供用于老年人照护服务的长期照护资金。

四、农村老年人长期照护资金筹措的优化路径

为了应对“银发浪潮”带来的各种养老矛盾，提高农村老年人的生活品质，通过对长株潭地区农村老年人长期照护资金筹措面临的现实困境及相关成因进行分析，笔者认为可以从多方面、多角度、多层次开展工作，通过设立长期照护保险、设置长期照护专项资金、建立多方筹资模式、健全评估与监管制度等方式促进农村老年人长期照护事业的长远发展。

1、设立长期照护保险

目前，我国虽然尚未设立一致的农村老年人长期照护保险，但不少地方已经开始试点，并且取得初步成效。2013年，青岛开始为失能老年人试行长期医疗照护保险制度；2015年4月，吉林省失能人员医疗照护保险暨长春市试点正式启动；2015年5月，北京市海淀区民政局与人保寿险试点长期照护保险，预计年底正式实施。当前的社会经济条件下，在近期可以采用如美国、英国的商业保险的模式、远期则采用如德国、日本的社会保险的模式，具体筹资主体则根据国情设定[8]。在东部发达地区和高收入人群中应该开展商业保险的模式；在中部地区和收人中等水平人群中开展社会保险的模式；在西部地区和低收入人群中则开展完全福利的模式。随着国力的增强，逐步过渡到覆盖全民的长期照护保险[17]。

2、设置长期照护专项资金

应当设立老年人长期照护资金的专项机制，中央政府纳入财政预算，地方政府建立相对应的配套预算[18]；王德文提出，应当将长期照护专项资金与“社区居家养老服务中心”资金合并为“居家照护社区养老为主的长期照护体系”基金[19]。杨团则提出，应当借鉴我国新型农村合作医疗的资金机制，将新型合作医疗、社区基本卫生服务与长期照护资金合并，形成农村大病统筹加基本卫生服务加长期照护服务相融合的专项基金[20]。

3、建立多方筹资模式

一方面，政府对于五保户、失独、失能等养老困难的农村老年人给予必要的资金保障。另一方面，应当加强宣传，提倡与推动发展社会各界的力量，让社会上更多的团体、企业单位、事业单位等多关注农村老年人的长期照护事业，并且加入长期照护资金的筹措队伍；充分发挥如公益组织、红十字会、第三方机构等的作用，将募集的资金投入长期照护服务事业的发展，根据基本国情及实际情况，合理借鉴国外经验，适当引入国外资金，建立多方参与的长期照护资金筹措模式[21]。

4、健全评估与监管制度

由于农村老年人人口基数较大，具体情况各不相同，因此对于用于长期照护服务的资金需求也不同，应该建立健全相应的需求评估与服务监督制度[22]。一方面，应该根据农村老年人的经济状况、身体状况及其对长期照护的需求进行分类分级，根据评估结果设计相应的服务方案及提供不同等级的补贴；另一方面，应当对长期照护服务机构的准入门槛、服务质量及其照护人员的文化素质、专业素质等内容进行监管，保障长期照护资金在长期照护服务中的有效、合理使用[23]。

【参考文献】

[1]民政部.2014年社会服务发展统计公报[R].2014.

[2]李文杰.我国农村老年人口长期照护问题研究[D].开封:河南大学硕士学位论文，2012.11-16.

[3]刘丹.福利多元主义下我国农村老年长期照护服务问题研究[D].南京:南京大学硕士学位论文，2014.50-51.

[4]黄闯.农村老人自我养老保障的现实困境与优化路径[J].探索，2015，(2):125-129.

[5]严晓玲.我国农村老年人长期照护保障对策研究[D].北京:北京协和医学院硕士学位论文，2013.57-61.

[6]刘晓雪.建立适合中国国情的长期照护服务制度[J].社会福利，2013，(1):22-26.

[7]张广利，马万万.我国老人长期照护的模式选择[J].华东理工大学大学学报，2012，(3):33-39.

[8]王敏.我国城区老年人长期照料问题研究[D].北京:对外经济贸易大学硕士学位论文，2010.1-2.

[9]唐咏.去碎片化:中国老年长期照护政策的整体化路径[J].深圳大学学报(人文社会科学版)，2012，(5):83-88.

[10]费孝通.家庭结构变动中的老年赡养问题——再论中国家庭结构的变动[J].北京大学学报(哲学社会科学版)，1983，(3):6-15.

[11]施巍巍.发达国家破解老年长期照护难点带给我们的启示[J].西北人口，2013，(4):105-109.

[12]尹尚菁.发达国家长期照护服务体系比较[J].中国医药导报，2011，(29):156-157，159.

[13]李文杰.人口老龄化与农村失能老人的长期供养[J].湖北经济学院学报，2012，(2):70-71.

[14]杨团.公办民营与民办公助——加速老年人服务机构建设的政策分析[J].人文杂志，2011，(6):124-135.

[15]石智雷，杨云彦.家庭禀赋、家庭决策与农村迁移劳动力回流[J].社会学研究，2012，(3):157-181，245.

[16]邓淑英、田艳芳.农民家庭禀赋与社会养老保险参保行为研究——基于中国综合社会调查(CGSS2010)数据[J].湖南农业大学学报(社会科学版)，2015，(1):61-66.

[17]孙建娥，王慧.城市失能老人长期照护服务问题研究——以长沙市为例[J].湖南师范大学社会科学学报，2013，(6):69-75.

[18]王聪.城乡统筹视角下基本公共服务均等化差异分析——以重庆市为例[J].重庆理工大学学报( 社会科学版)，2013，(7):51-54.

[19]王德文.我国老年人口健康照护的困境与出路[J].厦门大学学报(哲学社会科学版).2012，(4):90-98.

[20]杨团，李振刚，石远成.融入社区健康服务的中国农村老年人照护服务研究[J].湖南社会科学，2009，(1):46-55.

[21]丁佳丽.我国失能老人长期照护模式研究[D].重庆:重庆大学硕士学位论文，2013.33-38.

[22]卢丹丹.我国农村养老保险政策下的需求与供给分析[J].广西财经学院学报，2014，(2)：47-52.

[23]白维军.流动公共服务视角下的民族地区农村养老保障服务创新[J].内蒙古社会科学，2014，(2)：9-13.

(编辑：余华；校对：蔡玲)

Reality Predicament and Optimization Path of Financing of Long-term Care of Rural Elderly——Taking Changsha-Zhuzhou-Xiangtan Area for Example

ZHANG Yun-yingHU Tian-tian

(SchoolofPublicAdministrationandLaw，HunanAgriculturalUniversity，ChangshaHunan410128)

Abstract:In the“Twelfth Five Year Plan”period， the number of rural elderly of the city is increasing， and the speed of population aging is accelerated. How to make the old people in rural areas have a higher quality of life has become an urgent need to solve the social problems. The financing of long-term care is one of the key measures to solve this problem. At present， the problems of long-term care for the rural elderly include the single financing， lack of government support， lack of funds and special account supervision. The influencing factors mainly include the thought idea， the economic development and the government system. The countermeasures include proposing the establishment of long-term care insurance， setting up long-term care dedicated accounts， establishing of multi financing model， a sound assessment and supervision system.

Key words:rural elderly; long-term; financing; problems and countermeasures; Changsha-Zhuzhou-Xiangtan areas

【中图分类号】F323.89

【文献标识码】A

【文章编号】2095-1361(2016)01-0100-07

作者简介：张云英(1964-)，女，湖南长沙人，湖南农业大学教授，硕士研究生导师，研究方向：农村社会保障

基金项目：国家社会科学基金项目“农村空巢老年人长期照护体系研究”(项目编号：11BSH061)

·收稿日期：2015-11-19

DOI：10.16546/j.cnki.cn43-1510/f.2016.01.012