两权抵押贷款如何落地

聂欧

“两权”抵押贷款看上去很美，但其有效落地尚需很多配套措施的跟进。

央行、银监会、保监会、财政部和农业部今年3月联合印发的《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》和《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》（下称“两个办法”），从贷款管理、贷款对象、配套支持、风险补偿和试点评估等诸多方面，对相关部委、金融机构和前期试点地区落实“两权”抵押贷款做出明确要求。

“两权”抵押贷款尤其农村土地抵押贷款，将提高涉农不动产的抵押变现能力，推动土地流转规范有序进行，从而打破此前的一系列旧规。

“可流转的土地价值或超过百万亿元。”国土部一位官员预计，其中耕地和宅基地各自约占比4成，林地约占比2成。“改革不断深入，这笔财富应该还会不断升值”。

但他进一步表示，短期内不能盲目乐观。其一，农村土地产权主体界定模糊，“两权”处置变现难;其二，“两权”抵押贷款业务操作不成熟，信贷风险大;其三，农村社会保障机制不健全，劳动力转移承接能力弱。加之分管“三农”的部门与金融系统历来是“两张皮”，协调成本过高。

浙江省一位农商行高管也坦言，政策呼吁了很久，“深得人心却未深入人心”。例如，商业银行大多没有积极性，此前各地的“两权”抵押试点工作，几个月来并未落下几笔贷款。“经济下行时期，大银行忙着抢跑‘互联网+，小银行则自身难保，谁来支持农民”？

在他看来，银行在这方面缺人才、缺经验、缺钱且缺配套，真要落实下去，要么另设部门另给工资另招人，要么从原有部门加薪抽调团队，“没有政策扶持，左右都是负担”。

流转不动，机构观望

“之前的土地经营权抵押贷款，赖账和跑路的都有。”谈及此事，河南省一家“两权”贷款试点县的农信社负责人第一句话就抱怨说，“遇到赖账的，就算我们把土地收来了也没法流通变现;遇到跑路的，则可能从此沦为坏账”。

该负责人所说的事件背景，是2015年8月国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，启动“两权”抵押贷款试点。

当时，根据各省的事前申报，由央行会同中央农办等11个部门组成了指导小组进行审定，确定全国范围内232个县级行政区获准试点农村承包土地的经营权抵押贷款，59个县级行政区获准试点农民住房财产权抵押贷款。贷款对象，包括以多种方式合法取得农村承包土地经营权的专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体。

为了盘活存量土地，试点地区必须突破《物权法》和《担保法》中关于“耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不得用于抵押贷款”等相关条文，因而2015年12月底，十二届全国人大常委会第十八次会议对上述试点地区进行了法律授权。

但试点效果却远不如预期。

前述农信社负责人就称，今年一季度，该农信社一共做了三笔“两权”抵押贷款，但只落地一笔，因为土地价值很难公允评估，“农民有时对我们的评估结果不满意。”

他举例说，土地承包使用权的价格评估就是个难题，眼下的方法主要是根据土地面积、土地承包使用权的租期、粮食产量等作为衡量标准，贫瘠土地和高附加值经济作物用地，很难就此明确区分。银行缺乏经验，也缺乏第三方公允机构。

更令银行头疼的是，前期不知道如何给“两权”资产定价，后期一旦出现无法还贷的风险，则又缺乏变现抵押物的渠道。

“各种产权流转交易平台，是解决关键。”专家表示。

未来可在每个县域选择一个农村信用环境较好的信用社进一步试点因地制宜地在放贷条件、利率成本等方面给予政策扶持必要时甚至可以一县一策。

但《财经国家周刊》记者在浙江、江苏等地调研发现，温州等金融改革先行城市中，原先高调设立的几家产权交易所，就因为“没有生意”已于前几年陆续关张。留下的，是在当地所谓“金融一条街”上紧锁的大门和掉漆的标牌。

另一些尚未建立起农村产权流转交易平台的试点地区，更是持观望态度。

一名北京农商行人士告诉《财经国家周刊》记者，尽管北京大兴区、平谷区均被列入了试点县范围，但北京的金融机构还大多望而却步。

问题的根源，就在于土地始终“流转不动”。

这并非单设几家流转平台，或者培育几家第三方评估机构就能解决的问题。究竟如何跳出现有思路框架，另寻解法？例如，商业银行能否在全国范围内招商流转？甚至流转给其他投资人？一旦农户经营困难，银行需要处置土地，土地的转手规则是否需要细致到“一县一议”？

“目前，政策尚不明朗。”北京农商行人士称，这涉及到对现有法律法规的突破，尤其涉及农村集体经济制度的红线。

警惕“越扶越贫”

“‘两个办法的细则，多为引导，少有强制。”前述北京农商行人士称。

其实，“两个办法”的真正要义，在于对以下两方面释放出积极的改革信号：

其一，农村核心资源逐渐开始流动，能促进农村发展和解决“三农”问题。其二，各大银行以及相关机构接下来将面对新的担保物，开展一系列新工作。而这些相关机构，至少包含评估机构、拍卖机构、公证机构、律师事务所、登记部门、征信机构、法院、地方政府和担保公司，等等。

一句话，这将是一笔牵动数十个领域、数万机构的“大生意”。但这笔“大生意”，其最直接的相关方——农民和商业银行，最终均将受益吗？

之于银行，除前述短期内的“负担”外，还由于目前缺乏一套切实可行的操作流程，以及缺乏较为缜密的风险防范约束机制，实践中操作性、技术性难题长期得不到解决，也会进一步挫伤其积极性。

之于农民，则可能出现由于农村社会保障机制不健全，造成劳动力转移承接能力弱等深层次问题。

前述农信社负责人对记者解释，农村的土地，不仅担负着产出农产品的经济功能，还担负着农民的社会保障功能，尤其相对落后的县域经济，农民从事非农业生产的渠道极为有限，现有的农业生产劳动力无处消化，“拿捏不好，反而会使问题恶化”。

长期以来，农民习惯于种地为生，即种地为主业，守家为本分，从事二三产业的内在利益驱动力并不高，对土地的依赖始终很强。很大一部分农民并不愿意将所承包的耕地经营使用权长期流转出去，即便是转包流转，也多是转包给同村或熟识的农户，使得省域、市域等较大面积的土地流转，常常受限。

更进一步，一部分农民对于我国金融机构的认识还不够，认为“欠银行的就是欠国家的”，一旦经营出现问题，真正要将土地抵押物收归商业银行时，一些农民的情绪障碍往往超出预料。

“保障农民利益是基本前提。”前述北京农商行人士认为，一旦贫困农户无法还贷，那么是否征收、能否征收其“两权”抵押物，就需要达成多方共识。“否则，会越扶越贫”。

因而此次的“两个办法”中，针对借款人资质给出了一定门槛——借款人获得的承包土地经营权抵押贷款，应主要用于农业生产经营等贷款人认可的合法用途;贷款人应综合考虑借款人的年龄、贷款金额、贷款用途、还款能力和用于抵押的农民住房及宅基地状况等因素，合理自主确定贷款期限。

由此，给予商业银行更大的自主权，引导其深入扎根农村和农民生产生活内部，或许会有所作用。

法律跟上，保险配合

有专家认为，实际上“两权”资产的流转变现，也并非无解。

“两个办法”就规定，试点地区政府要依托公共资源管理平台，推进建立县（区）、乡（镇、街道）等多级联网的农村产权流转交易平台，建立承包土地的经营权抵押、流转、评估和处置的专业化服务机制，完善承包土地的经营权价值评估体系，推动承包土地的经营权流转交易公开、公正、规范运行。

但这一系列工作的开展，还需要长时间的摸索和努力。

其一，应该加强宣传，确保政策深入人心。

尤其是地方各级政府，应该通过多种方式大力宣传此次改革的重要性，破解农民融资的这一关键瓶颈。除去对金融机构的宣传引导，还不能忽视对农民的宣传教育，唯有在一片讲信誉、懂金融的农村沃土上，才可能让商业银行变负担为宝藏，也才能让农民彻底转变风险观念。

其二，法律保障必须跟上。

从法律上明确农村土地的担保物权性质，逐步将土地承包经营权和农房财产权纳入抵押设定，从法律上创新土地抵押制度。这其中，需要完善承包经营权登记和承包证书制度等基础工作，给予商业银行足够的法律依据去金融创新。

其三，防住风险，避免金融创新成为风险的襁褓。

前期试点已经在诸多省市先行展开，未来可在每个县域选择一个农村信用环境较好的信用社进一步试点，因地制宜地在放贷条件、利率成本等方面给予政策扶持，必要时甚至可以一县一策。

“还应该借助目前央行即将颁发牌照的8家民间征信公司，为农村征信市场建设夯实基础。”前述浙江的农商行高管建议。

此外，将相关政策“普惠化”，并构建与社会保险相结合的激励机制。

尽管国家、省、市、县各级政府对县域尤其欠发达地区，已经出台了一系列优惠政策，但因地方政府受本级财政配套资金限制，县域享受的政策有限，因而需要中央、省级财政部门建立无地方财政配套的专门贷款损失保障或补偿机制。

“保险公司也要行动起来。”前述北京农商行人士说，要有“两权”抵押贷款的保险品种，即便贷款违约，也能及时为商业银行止损、补偿，不致让银行的不良率高企，引致金融系统风险、越帮越忙。