伦理思考视角下负责任行政人员行为准则

李娉

【摘要】组织环境中公共行政人员的角色问题一直是研究行政伦理学的焦点之一，受到学界的广泛关注。建设服务型政府大环境下对公务员队伍提出了更高层次的要求，重读《行政伦理学：实现行政责任的途径》一书对于建构新时期行政人员的职业道德与自律意识有借鉴意义。整体来看，该著作对行政人员个体伦理自主性的强调、对责任冲突的分析以及负责人行为框架的构建都有突出的贡献。作为库珀教授的代表作，该著作对于公共部门的人力资源管理，公务员队伍建设具有诸多启示。

【关键词】行政伦理；行政责任；负责任行政人员；行为准则

20世纪60年代以前的行政伦理理论模式偏重于研究政策制定者的伦理道德问题，以及行政管理中的伦理价值，学界也逐渐重视行政人员在行政伦理鉴定和质疑行政决策的标准，传统的依靠习惯伦理和道德的理论模式逐渐瓦解。20世纪70年代新公共行政学派的出现，认为行政管理者的伦理标准应与对社会核心价值的承诺相一致，同时也重视了伦理标准对于决策的重要作用，并提出了行政人员责任的概念。1991年在犹他州帕克城召开的第一次“政府伦理大会”讨论了伦理学与组织控制，（董礼胜，2014） 伦理学与自主控制、行政人员的伦理观念与职业行为等，自此行政伦理学经历了一个深入发展的时期。但是，以往的研究仅仅是偏重行政伦理的某一方面，比如：行政组织，抑或是行政人员，哪些因素会影响到行政伦理的实现呢？行政伦理实现的途径究竟是怎样的呢？它有怎样的方案设计框架呢？这就是库珀教授在《行政伦理学：实现行政责任的途径》一书中阐述的内容，为具体的行为提供可行性的说明和捍卫性的辩护，使行政伦理学的研究更加系统。

一、行政伦理学的理论阐述

库珀教授关于行政伦理学的描述上，力图揭示根本性的重要假说以及它们是如何与行为相关联的，以一种描述的方式来分析公共行政人员的伦理现状，并提供了行政伦理学的系统分析工具。

第一，角色分离导致主观责任与客观责任的冲突。

基于后现代社会造成的行政人员角色分离情况，库珀认为责任是重新建构行政伦理学的关键，而其可以分为主观责任和客观责任，客观责任主要指来自外部的影响因素，而主观责任与我们内心的观念和想法相关。库珀对于客观责任的论述包括两个方面：职责和应尽的义务，第一，公共行政人员最直接的责任，是对上级负责，贯彻上级的指示并完成任务，对下属的行为负责，与科层制不同的是，库珀强调上下级间决策信息的互通、磋商和协作。第二，对公民负责，库珀提出行政人员要有能向公众解释自己行为合理性的能力；第三，对法律负责，拥护宪法并遵守公共行政管理角色的受托人性质（库珀，2010：P75-76）。与客观责任不同的是，主观责任来源于我们自己的忠诚、良知、认同和价值观，主观责任的形成是一个社会化过程，作用于行政过程连续性的保持。（库珀，2010，P84）

在实践中的道德困境表现为：正式义务为导向的客观责任和与之相反的内部价值观为导向的主观责任间发生的冲突。库珀强调如果不能培养履行行政责任的能力，决议、法令等发展策略均难以实现（库珀，2010：P97）。具体而言，表现为：权力冲突、角色冲突与利益冲突。在权力冲突中，我们面临的是两种矛盾的权力资源所带来的两种不同的客观责任之间的冲突；角色冲突表现为行政人员的外部角色和组织内部角色；利益冲突中，处于公共行政职位的公民享有特殊的接近和进入政府的机会，（库珀，2010：P102）这种权利带来了不寻常的机会，因此也提供了为个人利益而滥用政府资源的诱惑，正如哈丁的“公用地悲剧”中提到的“每个牧民都奔向毁灭草原的最终目标，大家都在追求自己的最大利益”，利益冲突最直接的解决方法是法律，但也不能忽视伦理思考的作用。

第二，内部控制与外部控制都是化解責任冲突的途径。

如何才能让行政人员在面临责任冲突时仍以负责人的态度来处理公共事务呢？库珀认为一般有两种途径：内部控制和外部控制。外部控制常见的做法为：制定新的规则、制度，抑或是重新安排组织构成。库珀认为其包括：伦理立法和伦理法规，其可以提供制度化的方案。（库珀，2010：P149）。然而，规范的机制并不能替代责任感，库珀这里运用了美国公共行政学会（APSA）的例子，APSA为了培养成员的内部控制力，出版了一本小册子，并在其会议上作为普遍的学习材料，这一培训过程将私人利益和公共利益界分，避免了利益冲突，使成员能够在相对独立的环境中思考伦理准则问题（库珀，2010：P158），内部控制也存在弊病，多元化的后现代社会中，行政人员的价值观难以达成一致，因此，保持外部控制与内部控制的平衡、互相补充以增强控制力，实现制定的政策、行为标准与决策的价值观相结合（库珀，2010：P160）。

二、主要贡献

《行政伦理学：实现行政责任的途径》一书是公共管理学科的主要参考书目，该书内容详实，对西方乃至世界的行政伦理学都有着深刻的影响，在诸多方面都有着贡献。第一，系统的提出了行政伦理学的分析框架，为行政人员的具体行为提供了可行性的说明。长期以来，学界对行政伦理的研究局限于某一细节，例如是对抽象道德准则的研究，抑或是对行政人员行政决策标准与过程的研究，而库珀教授从行政组织伦理、行政人员伦理、职业伦理等多方面提出了行政伦理学的分析框架。第二，提出了矫正责任冲突的方案设计。库珀教授在书中并不回避责任冲突的问题，认为责任冲突的根源是角色冲突，表现为主观责任和客观责任，库珀教授从内部控制和外部控制两个方面提出了矫正责任冲突的方案，并使用了APSA行政伦理手册的例子证明了内部控制的重要性，认为外部的制度监督要与行政人员决策的价值观相一致。实践中，应更加强调内部控制的作用，行政人员应通过自身职责的履行，对公民负责，履行“公仆责任”，而行政责任是在实践中逐步形成的一种伦理意识，这就要求新时期中国的行政人员要在深刻理解国家、政府及行政机构制定法律、法规、政策的基础上，对自身行政行为的善恶价值进行自我评价和自我修养。

参考文献

[1]董礼胜，王少泉. 工具—价值理性分野下西方行政伦理学的变迁[J].中国行政管理，2014，01.

[2]库珀.行政伦理学：实现行政责任的途径[M].北京：中国人民大学出版社，2010.

[3]刘召.库珀行政伦理理论初探[J].道德与文明，2010，01.