体育系统廉政风险防控机制建设的问题与对策

董进

摘 要：体育系统围绕廉政风险防控机制建设进行了积极探索，但是仍存在诸多突出问题：风险重点模糊化，风险查找不准确；参与主体边缘化，利益相关者参与度不高；防控措施同质化，工具方法针对性不强；防控效果低端化，难以适应严峻的腐败形势等。因此，必须系统探索体育系统廉政风险防控机制建设的推进思路，扎实做好廉政风险防控机制建设的准备动员工作，结合部门职能与岗位职责找准风险点，灵活选择廉政风险的防范与控制措施，科学开展廉政风险防控机制的效率评价。

关键词：体育系统；廉政风险；防控机制

中图分类号：G8 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2016）03-0072-06

一、廉政风险防控机制建设是体育系统预防和惩治腐败的根本路径

世界各国的发展历程雄辩地证明，腐败是危害经济社会发展的最大毒瘤之一，预防和惩治腐败是维护国家团结稳定、社会繁荣和谐的根本保障。我国正处于经济社会转型的关键时期，市场经济体制和政治法律制度尚未完善，腐败案件呈现高发多发的态势。我们党历来高度重视反腐败问题，新世纪以来的十六大、十七大、十八大均对反腐败的战略意义和基本方针作出了重要指示。党的十八大之后，新一届中央领导集体进一步明确了要把反腐败上升到事关党和国家“生死存亡”的战略高度，为了落实“标本兼治”的方针，为治本争取时间，提出了“‘老虎‘苍蝇一起打”的治标策略，并且坚持从自身做起，带头践行“关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定”，将反腐倡廉工作推向新的高潮。

廉政风险是指党员干部和公务人员在工作和生活中实施腐败行为的可能性，预防和控制廉政风险是防止或减少腐败行为的有效路径。廉政风险是工作职责、主观动因、外部诱惑等因素综合作用的产物，在表现形式和影响范围等方面存在显著差异，因而必须采取多样化的有针对性的预防和控制措施。以特定组织单位、职能部门为对象，结合其廉政风险的特征，开展廉政风险防控机制建设，是新时期我国加强廉政建设、防治腐败的根本路径。由于体育蕴含着丰富的乐观向上、积极拼搏的文化基因，体育行政系统也被这种光环所笼罩，一直被认为是腐败问题最轻的领域，从而在整体的预防腐败和惩治体系建设中处于边缘地位。2009年11月，原辽宁广原俱乐部总经理王鑫等人因涉嫌利用商业贿赂操纵足球赛而被捕；12月，成都谢菲联俱乐部董事长许宏涛等人被捕；2010年1月，中国足协原副主席南勇、杨一民和裁判委员会原主任张建强被刑拘……，随着多起案件被曝光，揭开了整个中国足球系统的腐败暗箱，使人们深刻认识到体育系统存在着巨大的腐败风险。2009年，中国足球腐败案发生后，有媒体评论称，“中国足坛近期爆出的团伙式腐败丑闻，只不过是我国存在多年的‘体育腐败的冰山一角”，“体育腐败早已成为我国体育圈的流行病，它的病毒广泛存在于中国体育界的每个角落里，只是我们不知道”[1]。足坛黑幕、全运会乱象、贿赂成风等“乌云”，已在中国体坛上空“漂浮”十余年之久。[2]我国体育腐败呈现高发的态势，体育场地建设腐败、体育器材采购腐败、体育彩票腐败、体育招生腐败等各种腐败形式也一直在滋生蔓延，具有典型的权钱寻租、权钱交易等特征，涉及到学校体育、社会体育和竞技体育的各个方面，体育腐败的范围越来越广泛，其形势也越来越复杂。随着体育竞技的市场化，特别是体育产业繁荣发展派生的巨大市场利益诱惑，体育系统廉政风险既面临着“过度市场化”的市场风险，也有“过度行政化”的权力风险，还有处于市场化和行政化之间灰色地带的腐败风险。[3]体育系统廉政风险的源头和关键点不断增多，等级不断提高，亟需通过加强廉政风险防控机制建设，在体育系统形成不敢腐、不能腐、不想腐的良好格局。

二、体育系统廉政风险防控机制建设的突出问题

近年来，我国体育系统在廉政风险防控机制建设方面已经取得了较好的成绩，但是在这股轰轰烈烈的廉政风险防控机制建设浪潮中也暴露出一些问题，某些地区和部门的廉政风险防控机制建设仅仅流于形式，被单纯视为一项政绩考核内容。

（一）风险重点模糊化，风险查找不准确

通过对岗位职责和内外环境的综合考量，准确找到廉政风险点，清晰查明廉政风险源，合理评估廉政风险等级，是廉政风险防控机制建设的基础性工作，也直接决定着廉政风险防控机制的运行效果。然而，由于政府行政管理工作种类繁多、内容复杂，再加上各种廉政风险排查工具尚未成熟，要找准廉政风险点、源、等级确实存在很大困难。目前，国内治理体育腐败所依靠的一个是带有行政性质的国家体育竞赛监察委员会，一个是中纪委驻国家体育总局纪检组，司法无法介入体育腐败，而内部治理则给腐败的发生提供了可能。首先是一种制度的缺失。[4]作为一种次优的替代方案，当前多数体育部门在开展廉政风险防控机制建设过程中，主要以工作岗位为基础分析判断廉政风险。比如2014年12月29日，国家体育总局公布了《体育总局党组落实党风廉政建设主体责任的实施意见》、《体育总局党组关于各部门各单位落实党风廉政建设主体责任的意见》等党风廉政建设相关文件，这些替代方案虽然能够在一定程度上对廉政风险作出区分，但是由于比较笼统无法反映具体工作流程的差异，因而无法准确区分廉政风险。同时，许多体育部门在廉政风险排查过程中，主要以监察部门或防控系统建设的责任部门为主导，依据岗位说明书和职责描述做出判断，往往难以获得廉政风险的真实信息。风险重点模糊化问题普遍存在于我国体育系统廉政风险防控机制建设实践，直接降低了防控措施的针对性，影响到防控系统的现实效果，因此，必须创新廉政风险防控机制建设模式，有效克服风险重点模糊化的问题。

（二）参与主体边缘化，利益相關者参与度不高

体育系统廉政风险防控需要广大干部职工和社会公众的广泛参与，廉政风险防控机制建设必须依托各利益相关者的力量，才能真正取得实效。然而，在具体实践中，许多体育部门的廉政风险防控机制建设沦为纪检监察部门和项目负责部门的任务，广大干部职工被更多地定位为被监管防控对象，多数干部职工也并没有认识到自己也是廉政风险防控机制建设的重要参与主体，比如竞技比赛中涉及到的相关运动员、教练员、裁判员、体育经纪人、体育管理部门的行政官员以及体育协会组织中的部分主管人员等。外部的社会公众虽然可以扮演一定的监督角色，比如第三方、广大观众、新闻媒介等，但是实际上这种监督角色更多地仍停留在口号里。而参与主体边缘化的问题会衍生出一系列严重后果：一方面由于缺乏广大干部职工的积极参与，所构建的廉政风险防控机制将无法克服监督对象与监督主体之间的信息不对称问题，建立的防控措施体系也只能是隔空打牛，而且极易引发广大干部职工的抵触情绪；另一方面，由于缺乏社会公众的积极参与，所构建的廉政风险防控机制很可能会演化为内部人员自编自导的游戏，对于改善公众形象根本毫无帮助，甚至可能会带来负面效应。因此，充分激发各利益相关者的参与热情，构建多元化的参与主体体系，应成为体育系统廉政风险防控机制建设模式创新的基本着手点。

（三）防控措施同质化，工具方法针对性不强

针对不同廉政风险所采取的有针对性的防控措施是体育系统廉政风险防控机制的基本内容架构，直接决定着体育系统廉政风险防控机制的现实效率。刑法第93条规定：贪污受贿的主体主要指国家工作人员，但对公共体育活动的工作人员是否属于此类，界定长期不明，需要涵括全部。因此，尽管在如火如荼的体育系统廉政风险防控机制建设实践中，各部门、各单位、各系统都结合自身实际采取了多种防控措施，但是从综合比较来看，许多体育部门的廉政风险防控措施存在严重的同质化倾向，共性措施较多，而有针对性的对策较少。造成这种局面的原因，除了廉政风险有相似之处、各部门之间相互学习借鉴的力度较大以外，更多的可能反映了具体建设部门对于这项任务的应付心态，期望通过对共性措施的模仿和引用促成任务的完成，并没有充分的动力去探索针对具体实际的措施和方法。例如，在形形色色的体育系统廉政风险防控机制中，到处都是加强运动员、教练员、裁判员、体育系统相关从业人员的道德教育、思想政治教育的身影，长篇累牍的体育系统廉政制度规范更是不可或缺的重头戏，而真正具有针对性、操作性很强的具体防控手段却难觅踪迹。因此，新时期体育系统廉政风险防控机制建设应重点加强防控措施创新，开发更多的更具针对性的工具和方法。

（四）防控效果低端化，难以适应严峻的腐败形势

腐败行为的防控效果是检验体育系统廉政风险防控机制建设成败的根本指标，我们应充分肯定当前体育系统廉政风险防控机制建设的显著成效，但是也应当看到这种成效与现实需要之间还有很大差距，反腐倡廉形势依然非常严峻。从体育系统各部门的廉政风险防控机制建设实践以及腐败行为发生状况来看，所构建的廉政风险防控机制主要注重对于日常风险的防控，这对于一些小的风险防控还有一定效果，而对于一些大的风险却收效甚微，也就是说对于一些严重的腐败行为很难起到有效的防控作用。2005年全年共立案侦查涉嫌贪污贿赂、渎职侵权犯罪的体育工作人员447人，已侦查终结并且提起公诉10人。2005年全年共立案侦查涉嫌贪污、贿赂十万元以上和挪用公款百万元以上的国家工作人员90人；立案侦查涉嫌犯罪的县处级以上国家体育工作人员99人，其中厅局级6人，省部级1名。[5]而2010年1月21日到2013年1月28日经过公安部、国家体育总局、中国足协纪律检查委员会证实，查处杨一民、张健强、南勇、谢亚龙等等一大批案件，共处理100多人，多家涉案俱乐部。[6]最高人民检察院检察长曹建明在十二届全国人民代表大会第四次会议举行的第三次全体会议上作最高人民检察院工作报告。报告指出，2015年全国检察机关共立案侦查职务犯罪案件40834件54249人，查办贪污、贿赂、挪用公款100万以上案件4490件，同比上升22.5%。[7]腐败案件的查处数量对于廉政风险防控机制而言是一个悖论指标。一方面，大量腐败行为被查处，说明廉政风险防控机制做出了贡献，让更多违法乱纪行为受到处罚。但是，另一方面，存在如此多的腐败问题又说明廉政风险防控机制效果不佳，未能有效预防和遏制腐败行为。因此，体育系统廉政风险防控机制建设应走出形式化藩篱，切实注重实效，不断提升防控效果，这应该成为新时期体育系统廉政风险防控机制建设模式创新的根本目标。

三、进一步推进体育系统廉政风险防控机制建设的有力措施

体育系统廉政风险防控机制建设是一项长期的复杂的系统工程，在事先做好统一思想认识、制定科学规划、构建高效主体、寻求智力支持等一系列准备动员工作后，还必须做好以下几点：

（一）结合部门职能与岗位职责找准风险点

体育系统廉政风险防控机制的直接作用对象是体育廉政风险，而体育廉政风险潜藏在体育系统公务人员的工作内容和岗位职责之中。因此，必须结合其部门职能和岗位职责认真排查和评估廉政风险，找准廉政风险点，理清廉政风险源，合理评估廉政风险等级。首先，科学分解体育系统公务人员的岗位职责。体育系统公务人员的岗位职责划分情况反映了公共权力的配置结构，而腐败行为的根源在于公共权力的滥用，对体育系统各个岗位职责进行细化和分解是排查廉政风险的基础性工作。在体育系统廉政风险防控机制建设过程中，应对体育系统全体干部职工的工作任务和职责进行全面梳理和深入分析，其中体育局和体育协会的“一把手”是关键，同时对所有典型岗位的职能分工和工作职责进行归纳，并描绘出典型岗位的组织架构图。其次，按照“由表及里”、“由点到线”、“由线到面”、“由下而上”的排斥思路，科学编制风险排查指导流程图和岗位廉政风险排查表，采取个人自我排查、同事互助排查、部门主动排查、单位整体排查相结合的方向，全面查找廉政风险点。第三，深入分析体育系统各个廉政风险点的源头和预期影响，运用自我评估与组织评估相结合、定性评估与定量评估相结合等方法，对体育系统廉政风险的等级做出合理评估。通常，对一些在体育局或者体育协会制度上没有明确的要求、流程上很难控制的岗位作为一级廉政风险进行管理，对制度或流程上要求明确但实际操作过程中可能会出现偏差的岗位作为二级廉政风险进行管理，对制度或流程上要求明确且廉政风险管理容易到位的岗位作为三级廉政风险进行管理。

（二）灵活选择体育廉政风险的防范与控制措施

体育系统廉政风险的防控措施是廉政风险防控机制的核心内容，也是整个廉政风险防控机制建设工作的重中之重。因此，在体育系统廉政风险防控机制建设过程中，应根据腐败行为的发生机理，针对各岗位廉政风险的表征及其来源特征，灵活选择廉政风险防控措施。体育系统廉政风险防控包含风险防范和风险控制两个层面，因而相应的措施选择也应区别对待。

1.从制度规范、思想教育、监督约束等层面积极探索廉政风险的防范措施。在制度规范层面，体育系统廉政风险防范措施的基本内容包括相关制度规则的完善以及业务流程的再造，旨在通过对公务行为的引导和规范防止公权力的滥用。在思想教育层面，廉政风险防范措施的基本内容则包括强化思想道德建设和廉政文化建设，旨在通过文化氛围潜移默化的影响使公务人员主动杜绝腐败、廉洁从政。在监督约束层面，廉政风险防范措施的基本内容包括构建全方位的监督体系和高效率的廉政风险预警系统。在制定廉政风险防范措施时，应始终坚持三个结合的原则：（1）防控结合，既要注意通过完善制度规范、加强思想教育、营造文化氛围，在减少公务人员濫用公权空间的同时，弱化其对腐败行为的偏好，在事前预防腐败的发生；又要注意通过健全预警系统，提高案件查处效率，提升针对腐败突发事件的应对能力，及早发现腐败行为的苗头将其扼杀在萌芽之中，对于已经蔓延开来的腐败行为则要迅速查处，将腐败行为的不良后果控制在最小范围内。比如针对体育中考作弊，可以调用异地的专业老师监考、纪检人员监督、全程摄像等方式，甚至可以在待考区设立大屏全程直播，真正体现公开、公平、公正的基本原则，发现问题及时纠正，严格区分出现的错误是能力问题还是思想意识问题。（2）奖惩结构，既要注意完善相关的激励机制，以CBA为例，国内裁判清一色是业余的，裁判是他们的兼职工作，尽快建立职业裁判队伍，提高裁判收入，NBA的裁判每年收入可以达到30-40万美金，而CBA一场比赛裁判的收入仅千余元，收入与他们本职工作的收入相比太少了。[8]对于坚决杜绝腐败现象，与腐败积极作斗争的行为要给予奖励，同时注意健全相关的约束机制，对于参与、放纵腐败行为的相关责任人要进行惩罚。（3）内外结合，一方面，在体育系统廉政建设资源的运用上要内外结合，既要充分利用内部资源，发挥自身的能动性和创造性，不断推动廉政措施的创新，又要充分利用外部的相关资源，寻求外部专家的智力支持，借鉴其他单位廉政建设的成功经验，为体育系统廉政措施的创新提供新鲜血液。另一方面，在体育系统廉政建设主体的选择上要内外结合，既要依靠广大干部职工的积极参与，也要充分调动社会公众的积极性。

2.借鉴风险管理的相关原理组合运用预防性控制措施和止损性控制措施。按照风险管理的一般原理，控制风险的措施主要有避免风险发生、降低风险损失、转移风险等。由于转移风险的主要手段是向第三方保险，而体育系统廉政风险与公共权力滥用密切相关，很难准确估计其发生率，并没有相应的第三方保险机制，因此，体育系统廉政风险的控制措施主要在于事前避免风险的发生。比如各种关键比赛裁判员的选择，赛中裁判员的判罚实时统计和评估，一旦发现特别异常，可以及时启用备用裁判等，事后降低风险的损失，比如NBA裁判制度大改革，关键判罚记录向社会公开。[9]在体育系统廉政风险防控机制建设过程中，要坚持防控结合的原则：一方面，认真研究防范廉政风险的政策措施，并确保这些措施的有效落实，努力从源头上杜绝廉政风险；另一方面，加强对腐败行为的查处力度，提高反腐败工作的综合效率，加大对腐败行为主体的处罚力度，将腐败行为带来的损失控制在最小。其中预防性控制措施的重点内容包括：一是在狠抓各项风险防范措施落实的同时，注意根據不断变化的内外环境，及时对相关的制度规范和工作流程做出调整和创新。二是认真做好廉政风险预警工作，具体包括两方面的工作：（1）做好廉政风险信息登记工作，按照现有行政、执法相关要求，比如参考以往比赛的录像、相关场地建设费用和器材的采购价格等，在充分利用现有相关软件分析的基础上，强化廉政风险分析，全程跟踪相关部门及个人执法和管理过程中的廉洁自律情况。（2）做好体育系统廉政风险档案管理工作，建立相关人员的廉政档案，对单位及个人每季和年度形成、上报的各类廉洁自律方面的资料，统一归类，集中装订。止损性控制措施的重点内容包括：一是根据有关文件规定，对违纪违规的事件进行准确定性，形成正确的处理意见，对腐败行为主体进行合理的处罚。二是促使监察部门转变工作理念、改善工作方式、提升工作效率，合规、合理地处理各类腐败行为，将腐败行为的负面影响降低到最小。

（三）科学开展体育系统廉政风险防控机制的效率评价

体育系统廉政风险防控机制建设是一项系统工程，在系统投入运行之后必须采取科学的方式对其既定目标的达成情况进行准确评价，然后将评价结果反馈给相关责任主体，根据反馈意见对体育系统廉政风险防控机制做出进一步调整和完善。在对体育系统廉政风险防范与控制系统进行效率评价时，需要注意以下几个问题：

1.评价主体多元化。选择合理的评价主体，不仅有利于保证评价的公正性和权威性，而且对于评价结果的准确性也具有重要保障意义。体育系统廉政风险防控机制的评价主体应该多元化，由体育局或体育协会主要领导挂帅，以监察室、人事部门为基础，从各部门抽调精兵强将，组建专门的评价小组。评价小组的成员除了要有相关的部门领导之外，还要有普通职工以及社会公众。为了便于评价工作的顺利开展，还可以请上级主管部门的有关人员参加，并注重吸收外部专家的参与，同时引进第三方评价，如专门评价机构和相关媒体等。

2.评价指标和评价手段科学化。科学的评价指标和评价手段是效率评价工作的核心内容，也是效率评价结果准确性的直接决定因素。要充分借鉴其他单位廉政风险评价指标体系的成功经验，全面听取有关各方的意见，建立能够准确全面反映体育系统廉政风险防控机制效率的科学评价指标体系。关于评价手段的选择，除了要考虑评价手段本身的优势和劣势之外，还要充分考虑体育系统的特殊性以及评价手段对于本单位的适应性。

3.评价工作制度化。体育系统廉政风险防控机制的内外环境是不断变化的，其效率状况也会随着环境的变化而改变。因此，效率评价不应是一种随机性的工作，应该实施制度化管理，定期对体育系统廉政风险防控机制进行相应的评价，并不断提出改进意见。评价工作的制度化可以与党风廉政建设责任制的落实考核结合起来进行。

4.结果反馈的艺术化。将评价结果反馈给相关主体，并提出改进建议，才是效率评价的终极目标。然而评价结果的反馈是一项艺术化要求非常高的工作，必须充分考虑体育人的性格，评价结果通过什么方式、什么渠道、什么载体传达给什么人，都需要进行艺术性处理。

参考文献：

[1] 迤客.令人震惊的体育腐败[J].法制与社会，2010（11）：34-36.

[2] 中央巡视组揭体育领域“腐败暗箱”[EB/OL].（2015-01-29）[2016-04-05].http：//news.xinhuanet.com/mrdx/2015-01/29/c_1

33954210.htm.

[3] 胡杨，王良玉.我国体育系统廉政风险防控策略分析[J].北京体育大学学报，2012（12）：35-39.

[4] 张晓亮，高里程.我国体育腐败问题研究[J].焦作师范高等专科学校学报，2014（2）：82-83.

[5] 莫洪宪，王明星.论职务犯罪的特点、原因及刑事对策[J].犯罪研究，2003（2）：13-16.

[6] 文盛堂.反职务犯罪论略[M].北京：北京大学出版社，2013：42.

[7] 最高检：2015年全国检察机关共立案侦查职务犯罪案件超4万件[EB/OL].（2016-03-13）[2016-04-05].http：//news.xinhuanet.com/2016-03/13/c_1118315812.htm.

[8] 王良玉.转型期中国竞技体育腐败问题研究[D].北京：北京体育大学，2013：86.

[9] NBA裁判制度大改革 关键判罚记录向社会公开[EB/OL].（2015-02-28）[2016-04-05].http：//sports.qq.com/a/20150228/

006823.htm.

责任编校 陈 瑶

Problems and Countermeasures in Clean Administration in the Construction of Preventive Mechanisms Within the Area of Sports

DONG Jin （Physical Education Department， Nanjing Institute of Technology， Nanjing 211167， Jiangsu， China）

Abstract： Active exploration has been made in the construction of anti-corruption within the area of sports， but serious problems are still found， such as vague definition of risk-prone points， rough location of risks， marginalization of participating subjects， insufficient participation of those whose interests are related， homogeneity in prevention measures， lacking of pertinence of the tools and measures， and ineffectiveness in the outcomes and the like. A systematic exploration must be made within this area for risk-prevention and system construction， with special attention paid to preparations and mobilizations for a firm construction of risk-prevention and management. Risk-prone points must be located considering department functions and responsibilities， risk-prevention and management measures should be chosen with flexibilities， and evaluation of the effectiveness should be carried out in some scientific ways.

Key words： sports administrative system； risks of corruption； prevention and control mechanisms