国土综合整治及其机制研究

邓玲　郝庆

实施国土综合整治是推进生态文明建设的必然要求和主要途径，需要树立综合整治理念，开展基础调查与试点示范区工作，部署“四区一带”国土综合整治格局，推进形成国土综合整治的长效机制。

当前，我国正处于经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期的“三期叠加”。国土开发和生态文明建设面临重大挑战，需要贯彻落实十八大报告关于推进生态文明、建设美丽中国、实现永续发展，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的战略部署，依据区域资源环境本底和地域功能，强化统筹、综合设计，推进国土综合整治，加快修复国土功能，提高国土开发利用质量和效益。

国土与国土整治

国土是生态文明建设的物质基础、能量源泉、空间载体和构成要素，支撑各行各业，影响千秋万代，在现代化建设中具有全局性、战略性、根本性的地位。从国土整治的实践工作和理论研究看，是由实际工作出发，以任务带动学科发展的方式，在具体工作中逐步总结经验、实现了理论的发展。回顾人类社会的发展史，就是开发、利用和改造国土的历史。由最初临时、简单、局部、微小改造国土，到今天实施长期、综合、复杂、大型改造国土。在改造和利用国土的过程中，针对产生的一些资源利用效率不高、空间结构失衡、生态环境破坏等问题，采取生物措施、工程措施等开展了有针对性的修复整治工作，即国土整治。国土整治工作也是逐步由零星、分散、简单整治活动向综合、有计划、统筹演化，国土整治的目标多元化、整治的内容和手段多样化、整治的时间维度和空间维度不断拓展，实现由单项国土整治逐步迈向国土综合整治。

从本质上说，国土整治和国土综合整治没有截然的区分，国土综合整治可以看作是国土整治的高级阶段或者高级形式。实际上，单项的国土整治也需要有综合的理念，比如工矿废弃地复垦在治理手段上需要采取生物措施和工程措施相结合，在目标上要综合考虑生态效益、经济效益和社会化效益。

国外国土整治发展历程及启示

国土整治作为一项重要任务被提到议事日程是由国家（地区）的经济社会发展水平决定的，不同的国家开展国土整治的时间各不相同。现代意义上的国土整治，出现在欧洲，如德国、法国、荷兰和前苏联等。特别是第二次世界大战之后，随着工业化、城市化、信息化和全球化进程的加快，日本、美国、德国、英国、法国等主要发达国家和韩国、我国台湾地区等薪兴市场经济体均或多或少出现诸如资源短缺、生态破坏、环境污染、区域差距拉大、城市问题突出、乡村衰落等问题。为此，这些国家和地区针对本国或本区域实际，开展了各具特色的国土整治，为社会经济发展、资源合理利用、良好生态环境形成起到了积极作用。

其中，德国是世界上最早进行国土整治的国家之一，已有一百多年的历史。鲁尔工业区是德国乃至世界国土整治和产业转型最成功的案例之一。当前，德国的国土整治注重整治内容、目标、手段等的综合，更加注重生态环境改善、城乡面貌更新、自然景观维护等，已经上升为国土综合整治。以农村地区的国土综合整治为例，通过土地条块整理、村庄改造建设、生态景观规划、基础设施建设等多种措施，在土地整治的同时全面改善农村的生产生活条件和周边环境。其目标已不再是单纯地促进农业生产，保证国民粮食安全，而是更加注重使农业集约经营、生态环境保护、水资源保护、村镇革新、城乡一体化发展等。如，巴伐利亚州从1980年代以来积极开展国土综合整治工作，成效显著。首先，在制定村镇整体发展规划基础上，推行农村土地整理，提高土地的利用率；通过政府财政补助，将村庄分散的小块土地进行合并，以便于大型农业机械进行耕作；通过土地置换，将优等的土地用于农业，劣质的土地用于建设基础设施和工厂企业；通过土地整理，建设田间道路、排灌设施，使农村用地更加符合农业发展的要求。同时，调整农村产业结构，积极推广机械化作业，组建合作社，提高农业生产的集约化和现代化水平。其次，兴建农村基础设施，动员大企业到乡村办厂，积极发展二三产业，宝马、西门子、奥迪等全球知名大企业开始在乡村建设生产基地，使许多农民可以就地就业，有效地遏制了农村人口的外流，振兴了落后地区的经济发展。

除德国外，日本、美国、法国等也相继开展了各具特色的国土整治工作。这些国家一方面重视针对全国或者特定区域的综合性国土整治工作，另一方面也重视专项国土整治工作。如美国开展了田纳西河流域综合整治、阿巴拉契亚区域综合开发、切萨皮克海湾综合整治等综合性国土整治，同时也高度重视土地整治、土地开发权转移、污染土地（棕地）修复等专项国土整治工作。

在各国的国土整治实践过程中，国土整治内容由少到多，地区由小到大，目标从单一到综合，手段由传统到先进，发生了较大的变化，积累了丰富的理论和实践经验，对我国的国土整治有较大的启示。

第一，要以国土资源的调查评价为基础。各国都认识到，只有摸清资源家底，才能有针对性地进行国土资源开发、利用和治理，才能使国土整治有的放矢，才能避免人力、物力与财力的浪费。因此，对国土资源进行系统的调查评价，成为世界各国开展国土整治的基础和起点。日本早在1951年就专门制订了《国土调查法》，实施了全国的国土调查。其他主要发达国家也比较重视对国土的全面调查评价。

第二，要健全法律法制保障体系。国土整治内容十分广泛，涉及多方面、多层次的利益关系。各国一般采用经济政策、行政命令和法律手段等方式进行调节。其中法律手段被证明最为行之有效。因此，各国都十分重视国土立法工作。日本国土整治法令最为全面，每项重大国土整治都制定有专门法律。如合理利用农业资源，建设农业基地方面有《农业基本法》；合理开发水域、利用渔业资源方面有《水产资源保护法》《海洋水产资源开发法》等。其他国家，如法、美、德等也十分重视立法工作。我国应适应转变政府管理职能，提升国家治理能力现代化的要求，抓紧制定专门的法律法规和标准规范，

第三，要有完善的组织保证。国土整治比较成功的国家一般设有专门的领导机构统筹全局，进行多部门的综合开发和国土资源的综合治理。如法国于1963年设立由总理直接领导的、负责全国领土整治的部级专门机构——“领土整治和地域开发局”，对国土进行全面规划，统一领导不同地区的开发建设工作。我国国土整治需要健全工作组织机制，明确国土整治的原则、主管部门、工作程序、权属调整和资金保障等内容。明确不同部门、不同机构之间协作配合的机制。明确农民和农村集体经济组织参与的机制和方式等。

第四，要有科学的规划做指导。有计划地开展国土整治，是当前各国国土整治的共同特征。日本先后制定了六次全国综合开发规划。同时，针对特定区域和领域，也制定了层次分明的国土整治规划。通过规划，合理安排国土整治的空间布局和开展时序。

第五，不断丰富国土整治的内容。早期的国土整治一般选择增产潜力大的地区进行重点治理，建立生产基地，促进区域经济发展。这一举措获得显著效果。随着人类对自然社会认识的加深，国土整治内容不断丰富，其重点也逐步向欠发达地区转移，国土综合整治成为各国共同追求的目标。经验表明，欠发达地区的发展，更好地促进了资源的合理利用，缩小了地区差别，有效地控制了先进地区或大城市的盲目增长。

第六，要十分重视理论建设和培养专业科技队伍。国土整治是一门科学，世界各国在进行国土开发过程中，均十分重视理论体系建设和专业科技队伍的培养。创立了建立在经济学、经济地理学、社会学、心理学、数学等多学科基础上的一门边缘科学——“区域科学”，专门研究地域开发规划与设计。一些教育机构设置相关课程，培养专门人才。

第七，要注重维护生态景观。国土综合整治是对国土开发利用方式的再组织和再优化过程。国土整治过程改变了地表生态系统，必然对生态环境造成影响，从而影响土地的可持续利用。国土综合整治需要按照建设生态文明的要求，树立尊重自然、顺应自然和保护自然的理念，把国土综合整治作为实现自然保护的有效工具。将生态景观建设和可持续发展的理念贯穿到国土综合整治的全过程，满足兼顾自然保护、景观保护和生态环境等方面的基本原则和要求。

我国国土整治开展历程

我国历史上开展了各种类型的国土整治，并注重发挥国土整治的综合效益。如，为开发土地资源，保障边疆安定，有计划地开展了移民屯田；为发展农业生产，治理洪涝灾害，修建了都江堰等水利工程；为方便交通，促进货物运输，实施运河开挖等工程，这些国土整治工程加强了中央政府统治，促进了农业生产和工商业的发展，具有重要的军事、政治和经济意义。如秦国通过建设郑国渠，改造了盐碱地4万余顷（相当于现在280万亩）；通过修建都江堰水利工程，根治岷江水患，发展川西农业，造福成都平原。两项工程为泰国统一中国创造经济条件。

近代以来，孙中山《建国方略》中首次对全国国土开发整治进行了部署，在这个庞大的总体构思中提出：修建10万英里的铁路，以五大铁路系统把中国的沿海、内地和边疆连接起来；修建遍布全国的公路网，修建100万英里的公路；开凿、整修全国的水道和运河，大力发展内河交通和水力、电力事业；在中国北部、中部及南部沿海各修建一个如“纽约港”那样的世界水平的大海港；并提出修建三峡大坝，这是中国人首次提出三峡水力开发的设想。《建国方略》是我国历史上第一个较为全面的国土开发与治理规划。

新中国成立后，开展了一系列国土整治工作。改革开放以前，国土整治主要表现为对国土资源的所有制改造，围绕经济建设需要，对国土资源的大力开发利用，以及为提高农业生产力而进行的水利工程建设与治理。包括大规模组织开荒运动、大搞农田水利基本建设，以及其他一些国土整治的相关工作。如在陕北绥德、米脂和甘肃西峰等地开展黄河巾游黄土高原水土流失和水土保持的调查研究与水土保持措施区划工作、上海市地而沉降的研究与防治。

改革开放以后，随着国民经济迅速恢复和大规模国土开发活动的展开，建设无序、资源浪费、环境污染和生态破坏等问题日益加重。针对当时的情况，党和国家领导人提出要开展国土整治与国土规划工作。1981年4月2日，中央书记处第97次会议做出决定：“国家建委要同国家农委配合，搞好我国的国土整治。建委的任务不能只管基建项目，而且应该管土地利用、土地开发、综合开发、地区开发、整治环境、大河流开发，要搞立法，搞规划。国土整治是个大问题”。此后，开展了以国土综合整治为核心的国土规划编制工作，到1993年底，全国已有30个省（区、市）、223个地市、640个县开展了国土规划编制工作。金沙江下游地区、乌江干流沿岸地区、京津唐地区、长江三角洲地区、以山西为中心的能源和重化工基地等区域分别编制了跨行政区国土规划。长江、黄河、淮河、松花江、辽河、珠江等流域编制了流域整治规划。由于多种原因，除《金沙江下游地区国土规划》《山东省综合国土规划》外，《全国纲要》以及其他要求报国务院审批的国土规划未能正式批复。但规划提出的许多建议和设想被采纳，如三峡工程、南水北调_丁程、京九铁路等。这一时期国土开发整治工作受到高度重视，在“六五”至“八五”三个国民经济与社会发展五年规划中都有专门的章节对国土开发整治工作进行部署。

1998年，国务院机构改革。国土整治和国土规划职能由国家计委划转国土资源部。这一时期，国土整治工作所处的宏观背景发生了较大变化，资源环境与经济社会发展之间的矛盾更加尖锐，粮食安全、区域发展不协调、城乡差距拉大等深层次问题更加突出，国土整治任务更加艰巨。国土资源部先后组织开展了国土资源大调查、土地利用调杏等工作，积累了丰富的基础资料，并积极开展了土地整治、地质灾害防治等相关工作。在“十五”到“十三五”四个国土资源五年规划（计划）中也明确提出开展国土综合整治相关工作。同时农业部、水利部、国家林业局等相关部门也开展了不同类型的国土整治工作。但是全国层面的国土综合整治工作仍处于探索阶段，还没有形成统一的管理。

我国国土综合整治面临的现状问题

整治任务重，资金需求量大

高强度的国土开发利用支撑了我国经济社会保持了三十多年的快速发展，也给资源环境和国土空间造成了极大的破坏。推进资源节约高效利用、优化国土空间开发格局、修复生态环境、防治地质灾害等国土综合整治任务较重。以矿产资源开发为例，根据2010年在山西太原召开的全国矿山生态环境恢复治理现场会的相关材料显示，全国因采矿形成的采空区面积约134.9万公顷，采矿活动占用或破坏的土地面积约238.3万公顷，但是恢复治理成效较低。根据统计数据，截至2011年，北京市土地面积被累计占用破坏21950公顷，累计恢复了1760.5公顷，仅为8%。推进工矿废弃地恢复治理有利于消除地质灾害隐患，改善矿区生态环境，促进土地集约节约利用，优化土地利用空间结构。但是我国的矿山环境恢复治理工作主要以财政资金投入为主，相对于数量巨大的待恢复治理工矿废弃地，单纯依靠国家财政投入难以进行有效、及时、全面的治理。如山西省朔州市初步测算，需治理的历史遗留矿山总面积约200公里，仅复垦复绿资金就需要60亿元，地方财政难以负担。

单项整治效果差，综合整治机制不健全

国土综合整治在实施过程中会涉及土地整理、生态维护、环境治理、农田水利、基础交通等多项内容的配套建设。当前，这些职能分属不同部门，各自为政，进而出现了一些问题。如，各部门问缺少有机衔接，出现了“部门项目多、局部改造多”的问题，部分项目存在重复立项和分散立项的问题，分散了人力、物力、财力资源，不利于国土整治项目集中连片的全面、快速推进。并导致国土整治上作不同阶段缺乏衔接，影响实施效果。如国土部门开展土地复垦后，复林植被后期维护得不到相关部门的配合，在一定程度上影响矿山环境保护和恢复治理工作成效。另一方面，没有形成多元投资机制。国外的国土整治已经形成了多元投资机制。以德国土地整理为例，联邦政府投资48%，地方政府投资32%，土地所有者投资20%。在我国，多是政府投入，但是由于国土整治任务重，中央及地方的资金缺口较多，而其他一些筹资渠道尚未通畅，致使资金良性造血功能不足，影响国土整治的开展和成效。

群众需求强烈，生态文明建设要求高

经济社会快速发展和人民群众需求日益上升，对国土的开发利用、空间优化和质量提升提出了更高的需求。一方面，需要着力解决在推进城镇化、工业化和农业现代化进程中，面临的资源相对不足、环境容量有限、局部国土承载能力不高等突出矛盾。另一方面，随着社会的发展，广大人民群众对宜居安康国土的追求越来越高，需要着力解决损害群众健康、危及人身和财产安全的突出问题和关键矛盾，如水污染、大气污染、土壤重金属污染、生态退化、自然灾害及地质灾害等，逐步补上长期积累的历史欠账，不断改善人们牛存与发展的国土质量。

推进生态文明建设，实现绿色发展，对国土综合整治工作提出了更高的要求。需要借鉴国外实施围土综合整治的成功经验，大力开展相关工作，从整体上改善区域国土质量，提高国土空间利用和资源开发水平，保障资源的安全供给，营造宜居安康、绿色高效的国土，提高对经济社会发展的综合承载能力和全面支撑能力，促进生态效益和经济效益、社会效益的同步提升。使国土综合整治成为维护国土安全，保障可持续发展，支撑国家粮食安伞和生态安令，促进城乡统筹和区域协调发展的重要抓手和基础平台，促进国土开发利用从无序走向有序、从低效到高效、从危机到安全的转变，不断增强国土的综合承载能力和抵御风险能力。

开展国土综合整治的建议

开展基础调查评价与试点示范工作

充分利用国土资源等部门开展的国土资源大调查、土地调查、基础地理测绘等国土资源调查评价的成果。通过问题诊断、空间叠加等手段，开展资源环境承载力综合评价等工作，对各区域国土综合整治面临的突出问题进行调查评价。为开展国土综合整治，实施重大工程提供科学基础。选择具有一定地域代表性，集中连片，利于综合整治效果产出，对推动全国或一定区域上的国土综合整治具有示范意义的地区，进行示范区（示范工程）建设。

国土综合整治示范区的选取要重点突出，可考虑在县级行政单位内设置国土综合整治重大工程。以重大工程为平台，整合各方资金和力量，统一规划，整体推进国土综合整治工作。通过示范试点先行，带动全面国土综合整治工作开展。注重发挥国土综合整治的平台效益，集聚各方力量和资金，综合运用多种手段，促进国土综合整治示范区内各项功能的全面提升。注重调动各方力量，通过探索创新和试点示范，建立有利于规范化推进国土综合整治的长效机制。

构建“四区一带”国土综合整治格局

依据主体功能区理念，针对国土开发利用存在的资源利用效率不高、空间布局不合理、生态系统退化、环境质量下降等问题，按照资源节约、环境保护、生态修复、空间优化的要求，在农村地区、城市化地区、重要生态功能区、矿产资源开发集中区、海岸带和海岛，重点开展国土综合整治，构建“四区一带”国土综合整治格局，改善人居生活环境，修复受损生态系统，促进生态保护，优化开发结构和布局，提高国土开发利用与资源环境承载力匹配程度，提高国土开发效益和效率。

城市化地区的国土综合整治宜重点开展京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等城市化地区低效用地再开发和环境整治，提高建设用地效率，改善提升人居环境；农村地区的国土综合整治部署为开展田、水、路、林、村农村土地综合整治，改善农村生产生活条件，推进土地节约集约利用，大力推进高标准基本农田建设，提高粮食生产能力；重点生态功能区的国土综合整治要加快实施黄土高原、三峡库区、西南石漠化等重要生态功能区重大生态修复工程，增强生态产品生产能力；矿产资源开发集中区要重点开展地质环境恢复治理和工矿废弃地复垦利用，改善矿区环境，有效利用工矿废弃地，建设绿色矿山，推进绿色矿业发展示范区建设；海岸带及海岛地区要海岸带和海岛综合整治，提升海洋环境质量和生态价值。

形成推进国土综合整治的长效机制

根据区域实际和整治任务，构建具有时代特色和区域特色的国土综合整治长效机制。一是探索建立以国土综合整治为平台的部门协调合作机制，逐步改进国土开发整治各自为政、条块分割的情况，提高国土综合整治实施进度和整体效果。二是探索国土综合整治市场化机制，拓宽投融资渠道，形成以政府资金为主导，吸引社会资金多元化投入机制。三是研究有利于开展国土综合整治的政策措施，建立有利于规范化推进国土综合整治的长效机制。四是加强技术和管理创新，探索在石漠化治理、矿区地质环境治理、自然灾害防治等方面采用新技术、新方法和新设备，提升各项整治工作的技术水平。注重引入先进管理理念，提高整治工程管理水平，增强综合整治效果。