浅谈协商民主视野下政协民主监督在国家监督体系中的定位和作用

时伟

摘 要：党的十八大报告首次大篇幅阐述协商民主，将其由一种民主形式上升为一种制度形式，成为我国国家政治制度层面上的目标追求。在我国，人民政协是实行协商民主最主要的载体和最佳的实践形式，是具有中国特色的社会主义协商民主形式。厘清政协民主监督在国家监督体系中的定位，对进一步推进中国特色社会主义民主政治建设具有重要的指导意义。

关键词：协商民主；政协民主监督；定位；作用

党的十八大提出了“健全社会主义协商民主制度”、“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，并强调指出“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度化建设，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。”报告中关于社会主義协商民主的重要论述，不仅为我们研究协商民主的本质属性、制度要求、实践载体等问题明确了方向，而且进一步明确了人民政协在协商民主制度中的重要地位和作用，赋予了人民政协在当今时代更重大的责任和更高的要求，为我们进一步深化人民政协理论研究和实践探索提供了新的视角和方向。

一、 协商民主与人民政协的关联性

协商民主（deliberative democracy），是上世纪 80 年代以来在西方反思选举（票决）民主不足的基础上逐步兴起的民主政治理论。它起源于古希腊的雅典城邦时代，学界比较一致的认识是，“协商民主”一词最早来自美国学者约瑟夫·毕塞特1981年发表的一篇论文《协商民主：共和政府下的多数原则》。“协商民主”传入中国，是源于哈贝马斯2001年访华。哈贝马斯在中国社科院、北京大学、清华大学等大学做了8场演讲，在北大纪念讲堂，作了题为《民主的三种规范模式：关于协商政治的概念》的演讲，首次将“协商政治”一词带给中国。此后学术界开始了解读“协商民主”理论的进程。关于协商民主在中国的实践和发展，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度无疑是马克思主义基本原理与我国人民的政治实践相结合的一个创举，也是协商民主在我国的具体实践形式。党的十八大报告首次大篇幅阐述协商民主，将其由一种民主形式上升为一种制度形式，成为我国国家政治制度层面上的目标追求。至此，人民政协的政治协商已经提升为国家政治制度层面的行为。那么，作为最早组织化、制度化的协商民主渠道，人民政协理应在健全社会主义协商民主制度中发挥更大作用，真正成为协商民主的重要渠道，成为社会主义协商民主制度中的基本制度和重要载体。

（一）人民政协与协商民主的关系

第一，从人民政协的性质看，人民政协除了作为最广泛的统一战线组织之外，还是多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬民主的重要形式。在一定意义上，它就是一个民主协商的机构。毛泽东早在1954年就明确指出：“政协不仅是人民团体，而且是各党派的协商机关，是党派性的机关。”

第二，从主体的平等性和广泛性来看，二者具有一致性。协商民主是为避免选举民主过程中少数服从多数的程序规则，倡导每个公民平等参与公共政策的决策或制定，每个人政治参与的机会都是平等的，强调主体的平等性，这是协商民主开展真正的对话、辩论、协商的前提条件，这一前提不成立，也就谈不上真正的协商民主。人民政协由34个界别组成，由中国共产党、各民主党派、无党派民主人士、人民团体、各少数民族和各界代表、香港特别行政区人士、澳门特别行政区人士、台湾同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请的人士构成，而且它随着社会的发展进步还会不断调整其组成单位或界别。它涵盖了全体社会主义劳动者、社会主义建设者、拥护社会主义的爱国者和海外广大拥护祖国统一的爱国者。这个阵容，一方面体现出政协组织具有广泛的代表性和包容性，与协商民主强调的主体广泛性非常契合，生动地体现了新世纪爱国统一战线的扩大，体现了中华民族大团结的精神。

第三，从遵循的原则来看，二者在“求同存异”的基础上寻求结果的包容性和一致性。协商民主理论的兴起除了应对选举民主的不足外，也是针对文化社会多元化导致社会价值利益追求的异质性加大，避免加剧利益冲突和社会分裂的危险而发展起来的，主体涉及到不同社会阶层、不同利益分殊的公民，就某个问题经过协商想要达到结果的一致性，代表不同利益的群体坚持“求同存异”的原则是一个必然要求。人民政协广泛的协商主体也决定了它包含了各种不同的群体的利益诉求。为了达成共识，协商结果尽可能反映各协商主体的认识和利益，在“求同存异”基础上寻求结果的包容性和一致性也是一个必然选择。

第四，从职能来看，政治协商、民主监督、参政议政是人民政协的三大职能，其中，政治协商是最基础的职能，从政协成立的第一天起就发挥着作用，政治协商实质也就是民主协商，与协商民主的职能存在着共同性。

（二）发挥人民政协作为社会主义协商民主的重要渠道作用

第一，体制上独特的优势。西方协商民主更多还是一种理论上的设计，而人民政协作为中国特色的社会主义协商民主形式，早就已经嵌入中国的政治体制并成为实际运行的制度安排。对于协商什么和如何协商已经有了体制层面的规定，例如《中共中央关于加强人民政协工作的意见》着重指出，人民政协的政治协商是党和国家实行科学民主决策的重要环节。把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则。各级党委要高度重视人民政协的政治协商，统一部署和协调，并认真组织实施。党的十七大报告也强调指出：“把政治协商纳入决策程序，完善民主监督机制，提高参政议政实效；加强政协自身建设，发挥协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局的重要作用。”也就是说，涉及到国家和地方的重要问题，必须通过人民政协的制度平台进行协商。这就为充分发挥人民政协的作用提供了重要的体制平台，也成为人民政协的一大体制优势。[7]

第二，性质上独特的优势。人民政协不属于国家机关，但是又作为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是我国政治体制中的一个重要部分，它的这种特殊性使人民政协在履行政治协商、民主监督、参政议政过程中，没有自身利益的局限性，在面对纷杂的利益诉求，能够做到客观、公正、中立、理性，同时又拥有体制上的保障，能够使协商结果得到最大程度的反馈和执行。

第三，组织上独特的优势。人民政协具有其他组织所不具有的政治特点，如组织上的广泛代表性、政治上的巨大包容性、党派的合作性等。它以界别为基础构成爱国统一战线组织，各界别人士都有自己的专业领域和学科背景，这种界别优势增强了协商的专业性和针对性，提高了协商的实效性。同时，参加政协的各党派、团体和界别，都可以以本党派、团体和界别的名义在政协大会上发表意见和主张，可以按照界别提出提案，也可以由界别自主开展调查研究和反映社情民意等活动。这种活动方式，寓民主于多党合作，有党派性却无党竞争，这是任何一个组织都没有的特点和优势，这种独特优势进一步保证了政协作为社会主义协商民主的重要渠道作用的发挥。

二、 政协民主监督在国家权力制约和监督体系中的定位

第一，政协民主监督不是核心层面的监督。社会主义监督体系中核心层的监督，是执政党的党内监督，执政党的党内监督不仅包括对党的领导干部和党内事务的监督，而且包括对在国家机关、企事业单位任职的党员干部和国家、社会事务的监督。由于中国共产党在国家的各个领域中均居于政治中枢和领导核心地位， 因此，执政党的党内监督实际是涵盖了整个国家社会政治生活各个层面的。在目前我国政治生活中， 这种监督无疑是最重要的监督， 也是最权威、最有效的监督。

第二，政协民主监督不属于权力监督。权力监督主要是由专职的监督机构运用国家权力集中行使监督职权，具有强制性、权威性、法定程序性等特点，如人大监督、行政监督等。政协民主监督并非运用国家权力进行监督，主要以政治协商的方式进行，不具有强制性、权威性，但是监督的范围非常广泛，包括国家、社会经济、政治各个层次和各个领域，是一种“自下而上”的非权力监督。

第三，政协民主监督不属于法律监督。法律层面的监督是国家专门机关的监督，包括立法监督、行政监督和司法监督。这种监督是有明确的法律规定和严格的制度设计与程序设计的，是法律化、制度化、规范化、程序化的权力监督。政协民主监督虽然是在遵守我国宪法和法律政策基础之上的监督，但是人民政协不属于国家机关，依照政协章程进行监督，不属于法律监督。

第四，政协民主监督属于人民的民主监督中的政治性监督。首先，政协监督属于民主监督的范畴，民主是政协民主监督的实质和核心。在社会主义监督体系中，人民政协和民主党派的民主监督、社会团体的民主监督、社会舆论监督和人民群众的直接监督等都属于人民的民主监督。民主监督体现了我国民主政治制度的优点和特点。但是，政协民主监督与一般的社团监督、舆论监督和人民群众监督等一般非权力监督不同，是一种与党的基本政治制度即中国共产党领导的多党合作和政治协商制度相联系的，属于我国政治民主的一种政治性监督，不能以一般的社会监督代替政治监督。人民政协对国家权力的监督不是权力对权力的制衡，而是民主对权力的制约和限制。

三、 发挥政协民主监督在国家权力制约和监督体系中的作用

第一，坚持以最新的理论成果为指导，发挥人民政协作为协商民主的重要渠道作用。

党的十八大报告首次确认协商民主概念并提出社会主义协商民主制度，进而对健全社会主义协商民主制度进行规划和部署，集中体现了中国共产党对社会主义民主政治的实践创新、理论创新和制度创新，体现了中国共产党人在中国民主制度选择上的道路自信、理论自信和制度自信。发挥人民政协作为协商民主的重要渠道作用，要继续坚持以马克思主义为指导思想，以党的最新理论成果作为具体指导，发挥政协优势，推进民主建设。

第二，进一步推进政协民主监督的制度化、规范化和程序化建设。

政协民主监督在实际生活中处于一种“软”监督状态，缺少制度规范与政协章程及有关文件规定的民主监督内容和监督形式相配合。增强民主监督的实效，首先要高度重视制度的作用，把建立健全政协民主监督的制度放在首位，规范民主监督的程序，明确民主监督的责任。如政协监督公开制度：人民政协的监督情况通过网络、报纸、自媒体等方式定期向社会公布，使公众及时了解监督的过程、结果以及党政部门的反馈情况；监督跟踪反馈制度：把政协提案、建议案工作中的答复及时率、建议采纳率、解决落实率、委员满意率等，列入党政部门年度工作的考核目标，并定期向政协的主席会议、常务委员会会议和全体委员会议作汇报等。

第三，逐步推进政协民主监督的法律化建设。

一个民主法治的社会，必须实现国家社会生活各个领域的法制化，政协民主监督，自然也应当纳入到宪法和法律的框架内来建设。缺乏专门法律的保障，人民政协的民主监督在相当程度上就会受到制约和影响，对此，加大立法的力度，使民主监督有法可依。强化民主法制化建设中，要把政协民主监督以法律的形式确立下來，纳入整个监督体系之中。同时以法律的形式确保委员发表批评建议的权利，保护监督者权利的实施和正常的民主监督免受不应有的干扰和侵害。

第四，充分重视民主党派、无党派人士在政协民主监督机制中的作用。

邓小平同志曾指出：“党外的民主人士能够对于我们党提供一种单靠党员所不容易提供的监督，能够发现我们工作中的一些我们所没有发现的错误和缺点，能够对于我们的工作作出有意的帮助。”[8]一方面要加强民主党派的自身建设，提高民主监督的能力和水平，因为民主党派自身的理论水平、政治敏锐性和社会责任感直接决定了监督的深度和效力。另一方面，高度重视民主党派中的政协委员的提案及大会发言，对以党派名义提出的提案应专项处理，重点对待，对所提建议、批评及时反馈，调动他们的积极性，形成监督的良性循环。

参考文献：

[1]陈俊.政党与立法问题研究：借鉴与超越[M] . 北京：人民出版社，2008，p332

[2]周恩来统一战线文选[M] .北京：人民出版社，1991，p436

[3]易承志.协商民主与人民政协功能的优化分析[J] .湖北社会科学，2013 （4）

[4]《邓小平文选》第一卷[M] . 北京：人民出版社，1989，p225