新市民融入城市的法律制度思考

石振涛

当前我国城镇化率已达55%，城镇常住人口达到7.5亿。这个群体数量惊人，包括2.5亿的以农民工为主体的外来常住人口、城郊被征地和土地复耕等转入城市的新市民，这些新市民对城市生活方式有着强烈的向往，但其角色地位、价值观以及生产生活方式仍与城市居民有明显的区分。这需要我们从法律制度上去思考，探索出一条法治道路，保障新市民能更快更好地融入社会，促进社会和谐发展。

一、新市民融入城市的困境

1.生活习惯随意性大而适应性差。新市民进城后对城市生活习惯，包括饮食习惯，礼仪习惯，风俗习惯，这些生活习惯虽在不断进步但适应性差。在小区里随意丢弃垃圾、圈养鸡鸭和大养烈犬、随意破坏公共设施等不文明现象屡有发生。

2.人际关系障碍导致精神孤独和寂寞感。可以说农村人进城后，人际关系网几乎是一张白纸，无论是进城上学还是找工作、找对象，人际关系是必须要去面临和要解决的问题。孤独和寂寞感始终会充斥着他们神经，找不到归宿感，甚至产生排斥心理。

3.治安事件多发，管理更加复杂。有新统计显示，上海有72%以上的犯罪为非本地户籍人口所为，杭州已经突破了90%，而深圳近10年来抓获的犯罪嫌疑人和被犯罪侵害的对象中，非深圳户籍的分别占到98%、95%以上，作案人员和受害对象“两头在外”的特点非常突出。

4.读书难。一是上学难。二是辅导难。因为学生之间的在学业竞争大，大部分家长拿到孩子的作业经常傻眼，有些连小学作业无法指导和辅导，更别说初中、高中。所以想与城里人同一起跑线上并肩跑、领跑还真不容易。

5、住房难。住房始终是困扰新市民的一件大事。但农民进城打工的，要么买，要么租，要么住厂房。除去少数被征地农民，有回居房住。住房对大多数人来说太难。

6、就业难。就业是生存的根本，是创业的起点。新市民大多数无技术，往往依靠出卖劳动力谋生，很少有人敢于投资创业。每年新市民进城的就业形式都不乐观。

总之，生活上不习惯、精神上郁闷、焦虑和找不到归属感、就业压力大等问题长期伴随新市民。

二、新市民融入城市难的原因透析

新市民融入城市生活，深层次看是一次文化大流动和社会大变革的过程。解决物质空间形态的城镇化容易，解决人的城镇化却是真正的难点。

一是边缘化的生存状态。

新市民难以真正融入城市的原因，一方面是一些地方政府在征地拆迁中“要地不要人”的急功近利思想倾向明显，搞区别对待，把进城的新市民当成负担，忽视了人的城市化问题。这导致了对新市民融入城市相应的服务不到位和管理不科学，政策落实难。

二是歧视性的就业取向。

尽管国家出台了一系列政策促进农民在城市就业，但地方政府对于农民市民化就业显得态度暧昧，实际工作缺乏热情，实行的政策排斥和抑制多，使得新市民在城市就业中一直处于竞争力的下风。

三是边际性的文化认同。

文化认同是一个逐渐积淀的过程，不少新市民对自己的新身份缺乏认同，总认为自己不是真正的城市人，总觉得老市民对自己有歧视，因而造成心理上难有真正的社区归属感，这对新市民真正融入城市有着深层次的消极作用。

四是矛盾性的生活方式。

小农经济思想在很多新市民头脑中根深蒂固，他们对乡土有强烈的留恋之情，不愿遵守许多城市规则，对交通拥堵、高楼社区、虚拟信息交往、邻居关系陌生等城市现象难以接受，而偏重血缘或地缘性交往，这也加剧了新市民和所处城市的文化隔离，更易造成城市对农民的社会排斥，阻碍了市民化的进程。

三、让新市民融入城市的法律制度探索

1.制定法律创新政策和体制，打破新市民融入城市的藩篱。

政府应该通过制定法律进行观念创新、制度创新、机制创新，更多地为新市民创造各种条件，让新市民能够更方便地开展各种经济社会文化活动。同时提供更完善的公共服务，对其从就业行为、社会参与、文明素质、遵纪守法等诸多方面积极引导，让他们真正在城市扎下根来，从心底里增强对城市的认同感和归属感，必须依靠法律制度对他们的新生活做保障。

2.加大社会管理力度，“完善和创新新市民的管理服务”。

在制度管理方面，应该清理现行法律法规对新市民的户籍制度、社会保障、人口就业和社会参与等方面的限制，加强调研创新服务；在社会管理方面，要积极探索农业富余劳动力的转移路径、新市民的劳动管理和权益维护；在政治管理方面，要加大新市民的思想政治工作、政治参与和综合治理力度。在卫生医疗方面，社会工作者可以进行卫生保健宣传和体检、心理健康咨询等，引导他们尽快适应城市社会。

3.完善社会保障法律体系，给新市民营造好的法制保障。（一）让新市民享有就业指导和社会保障服务

（1）提供就业培训服务。完善市、镇、村（社区）三级人力资源和社会保障服务体系建设，方便新市民求职报名、查询各类人力资源和社会保障信息。为新市民开展职业能力培训和指导，推荐合适岗位，提供职业介绍服务。

（2）提供任职资格评定或考试服务。将新市民视同本市户籍人员，同样参加专业技术的资格评定或考试以及职业（执业）资格或登记。

（3）扶持有创业意向的自主创业。宣传创业优惠政策，推介投资少、风险小、见效快的创业项目。组织有创业意向的新市民免费参加创业培训，协调创业指导专家现场指导。对资金周转确有困难的创业者，给予小额担保贷款，并按规定给予一定利息补贴。

（二）让新市民子女享有优质平等的教育

（1）维护和发展新市民子女受教育的基本权益，新市民按计划生育的子女，在义务教育阶段接受优质、平等的教育。

（2）通过制度确保就近入学的原则。确保有就读需求的新市民按计划生育的子女入园率达100%、入学率达100%。

（三）为新市民提供公共卫生服务

加强新市民健康教育。定期开展常见病、多发病防治知识的宣传教育，加强对新市民的心理关怀，提高新市民对常见病、多发病的防治能力，不断改善新市民的卫生意识、心理状况和健康行为，不断提高新市民健康基本知识知晓率、健康生活方式与行为形成率。同时定期有针对性地做好新市民职业病防治工作，方便新市民就近获得健康服务。

（四）获得社会救助和关爱

（1）给予困难新市民同等救助标准。对新市民中因特殊原因造成生活困难的，给予与本市户籍居民临时救助标准一样的救助。对因家庭遭受意外灾害、本人或家庭成员患重大疾病致使基本生活发生困难以及子女上大学有困难的新市民，给予适当的经济补助，帮助缓解生活困难。

（2）为经济困难的新市民无偿提供法律援助。经济困难的新市民在请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇，请求发给抚恤金、救济金，请求给付赡养费、抚养费，请求支付劳动报酬或者因劳动关系请求经济补偿、赔偿的，因身体遭受严重损害请求赔偿的、因遭受家庭暴力、虐待或者遗弃要求变更或者解除收养、监护关系等属于法律援助范围的事项方面有需求的，当事人可以通过向法律援助机构申请而获得法律援助。

（3）为部分新市民提供项目救助。对失去生活能力、患重大疾病（癌症、白血病）的新市民以及困难新市民子女入学可提供项目救助。

（五）为新市民提供方便的户口管理

按照辖区管理的原则，落实“来登记、走注销”的要求，进一步规范和落实新市民管理和服务责任。辖区内凡使用新市民的用人单位，都要明确专人负责新市民的管理服务工作。对实际居住已满1年、签订无固定期限劳动合同、有合法固定住所（指购买了商品房，含按揭房、二手房，并取得合法产权证明；或具有产权证的自建房；或单位分配给职工长期租住并有合法公有房屋租赁证明）的新市民，按照自愿的原则，可办理落户手续。

4.以完善社会教育体系为重点，在提升新市民素质中加快他们的角色转换进程。

建立健全新市民的社会教育体系，以促进其现代性素质和人格健康全面发展，使其成为懂文明、会技术、尚科学、爱城市的合格市民。在不断增进新市民对城市社会的认知与认同中，促进城市与城市人的和谐发展。

5.设立新市民服务中心

有了组织，才找到家，新市民有困难时应该有地方解决。因此，建议设立新市民服务中心。为新市民提供的服务有：法律政策咨询、就业创业指导服务、社会保险服务、困难救助、子女入学、居住等引导服务。