浅谈警察机关行政扣押行为研究

张冕

摘 要：警察机关是我国主要的执法部门，在维护社会治安方面发挥着重要作用。在警察机关维护社会治安打击犯罪的过程中，采用的主要手段既有刑事强制措施又有行政强制措施。警察机关在具体的刑事扣押行为与行政扣押行为活动中存在各种各样的问题，本文旨在通过警察机关扣押行为现状的分析，研究产生这种问题的原因，同时找出解决这些问题的对策。

关键词：警察机关；警察权；行政扣押

一、警察机关刑事扣押行为基本理论

在我国《刑事诉讼法》中第77条、114条、158条对扣押行为的范围作了具体的限定。《公安机关办理刑事案件程序规定》中对公安机关的扣押行为也做了相关的限定，如第210条规定了对物证、书证的扣押。

法学界对刑事扣押的概念问题做了不同的界定。有的把扣押的范围界定为物证、书证，有的把扣押行为归结为侦查机关的侦查活动。笔者认为可以把刑事扣押的概念界定为：公安机关、人民检察院、人民法院为了保证刑事诉讼活动的顺利进行，对与案件有关的证据或者是可供执行的财产标的，运用提取、提出命令或者搜查的方式予以提取和留置的一种刑事强制措施。

二、扣押、查封的实施主体

《行政强制法》第二十二条明确规定：“查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得实施。”这条规定明确了查封、扣押的实施主体。

在我国，查封、扣押的称谓比较混乱。目前，法律、法规中对查封的称谓大致有查封、封存、保存、暂时保存、加封留存、暂时加封、封存处理等，对扣押的称谓大致有扣押、强制扣押、暂扣、暂时扣押、扣留、暂时扣留和对船舶的临时滞留等。查封一般针对场所、不宜移动的或不需要移动其所在场所的物品，扣押则一般适用于可以移动且有必要从行政相对人处转移的财产或物品。

查封、扣押直接影响行政相对人的财产权利，必须谨慎实施。这种谨慎应首要体现在对实施主体的严格限制。根据《行政强制法》第二十二条的规定，只有获得法律、法规明确授权的行政机关才有权在授权范围内采取查封、扣押措施，而规章及其以下的规范性文件不能随意授权或者说不能授权。目前，我国工商行政管理、土地、海关、国家安全、行政监察、审计、税收、公安、证券、专利、食品药品卫生、植物保护等领域的法律、法规规定有关行政主体有权采取查封、扣押措施。

三、公安机关人民警察执行行政扣押行为的现状

由于治安行政执法是公安机关的主要职能之一，在执法过程中运用强制手段可以保证行政执法的顺利进行，行政扣押就是行政强制措施的主要组成部分之一。但是由于立法和具体执法中有时候会出现一些混论，所以使得行政扣押存在一些问题，使得行政执法依据不明。

前面在介绍行政扣押基础理论问题时，我们引用了一些行政法律法规中对行政扣押强制措施行为的相关规定。但关于行政扣押的具体法律依据没有通过一部完整的法律予以规定，而是分散的存在于各种法律、法规和一些规范性文件中，这其中既有全国人大及其常委会制定上的法律，如《治安管理处罚法》，也有公安部及国务院各部门制定的部门规章规定，如《公安机关办理行政案件程序规定》，还有一些地方人大及其常委会颁布的地方性法规和地方政府及其部门颁布的地方性规章。行政扣押行为的规定比较混论，使得公安机关在具体的治安行政执法过程缺乏有效的法律依据。

四、完善警察机关行政扣押行为的措施

1.从立法方面来完善警察机关的行政扣押行为

在前面叙述的过程中，我们可以发现在公安机关行政扣押行为的相关立法方面所存在的问题，如立法主体比较混乱，行政扣押立法法律位阶较低，对扣押物品范围的规定不具体等问题。所以制定一部统一的《行政强制法》就有了其理论与实践意义。

《行政强制法》应当由全国人大代表大会及其常委会制定和颁布，这就提高了该部法律的法律效力，对全国各地的公安机关等行政执法机关都具有约束力。国务院各部门、地方人大及其常委会还有地方机关在制定相关的部门规章和行政法规时，都应当在《行政强制法》所规定的具体范围之内进行立法，不得对行政強制措施做扩展性的立法或解释。

在条文中应当对公安机关行政扣押行为的实施要件进行规定，如可以把事实要件限定为确有证据证明当事人转移财物逃避义务、保全证据、发现违禁物品，或者法律规定的其他情形。对行政扣押的调查、决定、实施、扣押物品处理、扣押行为监督程序进行具体的规定。由于行政强制措施是一种暂时性的限权行为，所以也应当对行政扣押的期限进行规定。

2.从实践操作角度来完善警察机关的行政执法行为

一部法律的出台往往要经过一个较为复杂、漫长的过程，站在实践工作的角度，思考在现有的法律框架下，发挥公安行政扣押的作用的途径将对实践有更为重要和直接的指导意义。所以应从实践操作的角度来论述完善我国公安行政扣押强制措施的途径。

（1）建立健全监督机制。在公安机关执行具体职能时，涉及刑事案件的扣押行为一般都由检察机关进行监督，涉及行政方面的案件一般都是由上级公安机关进行监督，在一些刑事与行政扣押相混淆的案件中，由于案件的性质不好确定，缺乏有效监督机制，会出现对当事人正当权利不利的扣押行为。笔者认为，为了解决这一问题，另外建立一个监督机关在人力物力上存在困难，由上级公安机关进行有效的管辖存在可能性。在一些不容易确定案件性质的案件中，如刑事法律没有明确规定，可以定性为行政案件，其办案程序也按照行政治安案件的程序进行。

（2）加强对扣押物品的管理。我国相关行政法律法规中已经对公安机关扣押物品的程序进行了规定，但在具体的操作执行中做得并不好，以至于对扣押物品、证据的保管出现了很多问题。鉴于此，笔者认为，各级公安机关应当设置专门的场所，派专门的人员对扣押物品进行管理，规范管理程序。如果被扣押物品由于保管不当出现损毁、毁坏、消灭，应当由公安机关承担赔偿责任，公安机关可以追究其内部管理人员的责任。由此加强公安机关工作人员的责任感，和被扣押物品的重视程度。

参考文献：

[1]陈海萍.论行政机关决定扣押财物的强制条件[J].社会科学家，2014（6）：108-112.