辅助警察执法权问题的思考

孙越洋

摘 要：随着社会的发展以及公共安全的需要对警力资源的需求也日益增大，这便赋予了辅助警察存在的客观条件。对辅助警察执法权的质疑不在于是否存在明确的法理解释与法律依据，而在于辅助警察是否能在现实工作中有效且合理的运用执法权。辅助警察参与执法活动虽明显违反法律规范，但也是为了公共安全与社会稳定权衡过后的择优选取。辅助警察属于市场化管理的全日制公安从业人员 ，这使得滥权风险相对较高。在辅助警察行使执法权的警务实际中公安机关也制定了一系列具有约束力的行政规则。

关键词：辅助警察；执法权；行政规则；职权滥用

辅助警察是公安机关为解决警力不足的需要通过笔试、面试、政审、体检招录并与其建立劳动关系，在公安机关及其人民警察的指挥和监督下从事警务辅助工作的人员。在当今社会的社会状况下 ，聘用辅助警察成为了保护国家安全，维护社会稳定，预防和惩治违法犯罪的不可或缺的重要手段。但辅助警察的执法权限既没有法律的明确授予又没有得到社会大众的广泛认同，再加上辅助警察执法与执法规范化的宗旨相矛盾，这使得其在警务实践中造成了许多困惑。本文意在阐释上述问题产生的原因及造成的后果。

一、辅助警察存在的原因及其执法权的困惑

（一）辅助警察存在的原因

我国辅助警察制度，自其诞生之日起，便成为备受争议的法律盲区。辅助警察弥补了在编警力不足的缺点，为社会治安管理贡献了重要力量。同时，协警队伍中人员素质不高、缺乏法律规制的现状，又为社会治安增添了新的问题。2004年9月公安部曾发出通知，要求各地公安机关对聘用的协警、联防队员、治安员队伍进行专项清理，并要求在3年内全部清退。但这道命令似乎并没有彻底解决辅助问题。2008年4月30日，公安部又下发《关于加强交通协管员队伍建设的指导意见》，要求各地合理确定交通协管员的工资福利和医疗保险，并由地方财政予以保障。2015公安部协警新政策公布，要求统一协警服装。而在现实中，协警的工作性质、执法权限、福利待遇与维权途径一直饱受争议。时至今日，我们不但没有看到协警的退出，在实践中看到的反而是对协警需求的扩大。

以承德市双桥区为例，仅在 2014年和7月就招了30名辅助警察 ，承德其他区县也有类似动作。作为一个经济欠发达的城市对辅助警察的需求尚是如此，那么像北京，重庆等城市对辅助警察的需求一定会大得多。其实只要到互联网上搜寻，类似的信息在全国很多地区都存在，辅助警察清而不退是既存的事实。

辅助警察存在的主要原因在于正式警察不能够满足社会对安全的需求。改革开放后，随着军队从社会日常生活淡出，警察成为维持社会秩序的主要力量。我国对民众持有暴力工具进行了严格的控制，这使得民众私力救济能力相对较弱，但我们却可以看到警察人员承担了几乎社会方方面面的安全问题。伴随着社会发展和城市化建设的不断深入，社会治安问题日益凸显，再加上近年来邪教尤其是暴恐分子的活动，使得社会对警力的需求也达到了历史的顶点，尤其以亚太经合会议与“抗战胜利70周年暨世界反法西斯胜利”阅兵安保为最。作为掌握国家公共权力警察队伍，国家对其投入与期望也愈来愈高。

近几年招警人数也呈上升趋势，以天津市为例，2014年就招录警务人员1000多名。警察人员的扩招在一定程度上缓解了警力需求 ，但离社会对警力的需要还有一定距離 ，不然我们也就看不到那些招聘辅助警的公告。辅助警察在警务实践活动中 ，特别是在公安基层警务活动中，占有重要地位。据不完全统计我国人民警察约有200万人，每万人拥有的警察数不到其政权性质为富人服务的资本主义国家的三分之一，有的专业警察数只有民主派、权利派、宪政派们艳羡的欧、美、日、韩等其他国家的四之一，而我国的百万协警大大弥补了警力的不足 ，他们在警务工作尤其是在基层警务工作中起到了不可替代的作用 ，试想辅助警察真的不复存在了，那么对社会公共安全的影响将是不可估量的。以上事实说明了了辅助警察在我国的重要地位，也阐释了辅助警察长期存在的合理原因。

（二）辅助警执法权的法律困境

首先辅助警察必须在在编民警的带领下开展各项工作，在涉及需依法定职权才能完成的任务时，只能由在编民警完成，辅助警察仅起辅助作用。其次，在《人民警察法》明确规定，辅助警察是作为公安机关授权其辅助警察参与执法活动的警务人员，它的定位是辅助警力，属于专业的群防群治队伍，不具有行使执法权的权力。从法理上讲也就是辅助警察拥有的只是“执法权利”而非“执法权力”。前者是政治概念，是指公安机关和在编警察在执法过程中的国家赋予的强制力量；后者是法律概念，指辅助警察由公安机关赋予的要求他人作出相应行为的权力。

可是在现实工作中，权利与权力的界定很难区分。如果说辅助警察具有执法权，可这种说法显然与国家法律有冲突；如果说辅助警察没有执法权，可在实际的警务工作中辅助警察常常行使了在编警察才拥有的执法权；如果说其只在在编民警的代理下拥有执法权，那也没有很好的解决问题，因为执法权的有无必须是确定准确的，不能说有时有有时没有。以上结论显然都是不理性的，因此辅助警察是否拥有执法权还存在许多疑问。

二、多角度看辅助警察执法权的合理性

（一）从机构性质上看辅助警察执法权

执法权是在行政职权的基础上展开的衍生权利。而行政职权的来源有两个方面，一方面是国家的法律，法规的明确授权，公安机关就是由《宪法》和《人民政府组织法》明确授权能行使行政职权的行政主体。一方面来源于行政机关的委托。但无论是授权还是委托其行政主体必须是组织而非个人。

行政机关中行政人员的执法行为来源于行政主体的安排与指挥，其本质是在所属组织的管理下行使权力。也就是说，警察所拥有的执法权并不是由法律，法规直接授权的，而是在法律，法规对公安机关授权的基础上，从公安机关的指挥与管控中获得的。因此从执法权的发生机制来看，法律法规的授权的一般是行政机关组织而非个人。也就是说，当公安机关的行政职权产生于法律法规的确定，且辅助警察在警务工作中的行动是由公安机关指挥的，那么辅助警察在机构性质上看就应该拥有执法权。

（二）从法理角度看辅助警察执法权

我们在讨论执法权时还需要明确一个概念，那就是上文所提到的“执法主体”。在这里我们先说什么是主体。“主体”概念来源于法律关系，能以自己的名义行使权力并承担因此产生的相应责任的组织。警务活动中职务行为的后果都归公安机关承担， 而非个人。警务活动中执法主体也一般指的也是公安机关，而不涉及到执法个人。所以，辅助警察不具有执法主体的资格，也间接的说明了辅助警察在法理上没有执法权。

（三）从社会参与角度看辅助警察执法权

辅助警察同在编警察一样承担着维护社会稳定，人民安全的重要责任。虽然辅助警察也是通过面试，笔试，体检等一系列环节找赂筛选的，但相较于正式警察，其素质能力是否能真正的适应执法工作，我么们就不得而知了。由于辅助警察从事的警务工作是在公安机关的指挥下进行的，那么辅助警察是否拥有执法权的问题也可以转化为公安机关是否是有权力安排辅助警察从事警务工作，及公安机关指挥非职业警察从事执法活动是否合理的问题。对于这个问题我们应从质和量两方面来看，一是录用辅助警察是否符合公安机关的职责要求，二是公安机关履行职责的质量是否因此而提高。首先警力的不充足是社会发展造成的，而国家财政又限制了的无限发展，我们在完成行政目标时往往选择成本最小，收益最高的方案，低成本的辅助警察队伍成了缓解财政压力和满足警力需求的最优选择。其次执法，亦称法律执行，是指国家行政机关依照法定职权和法定程序，行使行政管理职权、履行职责、贯彻和实施法律的活动。在执法活动中即包括对专业素养和执法知识要求较高的行为，也包括像宣传，巡逻一样的不需要特定执法技能的行为。我们大可以在执法活动中权衡轻重，让在编警察处理要就较高的警务事项，让辅助警察处理要求较低的警务事项。这样不仅保证了执法的进行，也保证了执法的质量。因此在社会参与的教的辅助警察应该拥有执法权。

（四）从法律的角度看辅助警察的执法权

公安机关组织管理条例第22条指出公安机关根据工作需要，经中央公务员主管部门或者省、自治区、直辖市公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。但是，对公安执法职位或者涉及国家秘密的职位，不实行聘任制。公安机关对辅助警察的录用实行的是聘任制，可辅助警察在公安机关的指挥下进行警务活动，处理违法犯罪活动也可以看做其身处公安执法职位，那么这便意味着我国的百万辅助警察都在违法参与执法。

另外我国《人民警察法》第36条规定，人民警察的警用标志、制式服装、警械、证件为人民警察专用，其他个人和组织不得持有和使用。人民警察的警用标志、制式服装等是国家赋予警察人员行使国家权力的标志之一，在现如今的辅助警察队伍中却还没有区分与在编警察的警用标志和制服，其着装与正式警察并无二意。这也明反违反了法律的规定。

三、辅助警察执法的现状

（一）辅助警察与在编警察差异

随着国家在辅助警察和社会保障方面的法律的不断完善，察辅助警察有了社保，五险等保障。但相较于有职业编制，属于国家公务员，受国家公务员法保障的正式警察，还有一定的差距，这一差距主要体现在收入的水平和工作的稳定性上。

首先从收入水平上看，辅助警察绝大多数是实行劳动合同制的临时工，他们的收入取决也當地市场劳动力的定价，而属于公务员的在编警察，工资的起点相对较高且工资是在全国公务员系统的考量下制定标准的，高低差距不会太大。另外从工作稳定性来看，在编警察的工资受市场因素的影响较小，稳定性较强，而辅助警察却面临着物价上涨，就业前景不乐观等多方面的压力。拿河北省承德市举例来说，辅助警察的月基本工资在1500元左右，而一个正式警察的工资是其工资的三到四倍。虽然退休金双轨制在不久之前已经得已废除，但由于双方收入的悬殊差距，其缴纳养老保险的档次也会受影响，这也意味着在退休之后两者之间也会存在着收入差距。

由于辅助警察和在编警察在收入水平和工作稳定性上的较大差异，这也必然导致不良的社会影响。

（二）辅助警察的职权滥用

警察机关是国家机器中，运用暴力强制手段和其他特殊手段，维护国家安全和社会秩序，具有武装性质的国家治安行政机关，具有很强的社会影响力和舆论关注度，警察机关警务人员的职权滥用会造成不良的社会影响。辅助警察作为非专业的警务人员在一定程度上提高了警察队伍滥用职权的风险，具体有以下三个原因。一是辅助警察队伍的素质问题。由于其不像正式警察在警校学习或在其他警事岗位上接受训练导致辅助警察基本素质和执法水平普遍偏低。二是辅助警察队伍的不稳定性。辅助警察与警察机关之间的关系是由同劳动合同建立的，双方本着自愿，协商一致的原则，明确权利与义务。辅助警察可以在一定情况下脱离警察队伍，找寻更好的就业岗位，这使得他们在执法过程中缺少了应有的责任感。三是辅助警察的投机心理。由于在收入水平上辅助警察与正式警察的较大差异，且进行执法行为的垄断性和自由处置性，再加上违法成本与风险较低，为获取私人利益，辅助警察更有可能运用手中的公权力。现如今许多地方的警民纠纷往往是辅助警察滥用职权造成的，这严重影响了警民关系，败坏了公安机的形象。这也是辅助警察执法权的一个重要问题。

（三）辅助警察的权益保障问题

辅助警察作为从事警务辅助工作的人员同在编警察一样为维护国家安全和社会稳定做出了自身的贡献，我们在对其滥用职权行为谴责的同时也应该对辅助警察权益保障问题予以重视。警察机关通过聘任制度和辅助警察建立劳动工作关系，通过劳动合同规范双方的权利与义务，但辅助警察的权益并命有得到很好的保障。首先就工作时间上来说，辅助警察的工作时限往往多余正式警察，在百度协警吧里常常看到他们抱怨自己工作的起早贪黑。其次从奖金制度上来看，正式警察拥有规范合理的奖金制度，而辅助警察的奖金往往较少货没有。另外从责任角度来看，我们也可以看到这样一个乱象，那就是公安机关在警事工作中出现的过错常常推脱到辅助警察的身上。随之辅助警察在社会中的作用越来越明显，其去以保障的问题也应该被国家提上日程。

四、我国辅助警察执法权问题的前景与出路

（一）建立顺畅灵活的机制体制

借鉴英国的警察承包制、法国私法合同雇佣制度建立符合本国国情的辅助警察管理制度，确定编制人数，但不确定编制人员，建立类似于公安警察机关的协警组织，由国家财政提供财务支持。在管理体制上，同警察组织相同，实行“点块结合，以块为主”的方式，继受上级警察机关管理，又归同级党委，政府管辖。在地方设立，大队、中队、支队三层管理结构，这种制度是辅助警察队伍成为了一支合法、有序、统一的治安力量，改变了原来个联防队伍各自为政的格局。为加强公安机关对辅助警察工作的指导，充分调动警力资源，最大限度的将辅助警察队伍投入到维护社会稳定第一线都大有益处。

（二）创新录用机制，注重录用素质

建立公开、平等、择优录取的辅助警察选录制度，通过增设考试科目，加大辅助警察队伍的竞争机制等方式保障人员的素质和执法水平。增强警察队伍内部职能的教育训练的职能，在每季度设置辅助警察专业技能的培训。同时，为了保证辅助警察队伍不断有新鲜血液注入，顺利完成我那个新老交替，在同等条件下优先录用原来联防队员中的骨干、下岗职工、部队转业复员退伍军人和有从事治安管理工作专长的人员。

（三）明确职责范围和权利分配

辅助警察属于专业的群防群治队伍，不具有行政执法权。在机构性质上，虽然协警队伍属于财政补助性事业单位，但它不是一级授权执法组织。协警必须在在编民警的带领下开展各项工作。在涉及需依法定职权才能完成的任务时，只能由在编民警完成，协警仅起辅助作用。为了改变辅助警察是否拥有执法权的问题，要明确辅助警察的职责，以利于协警开展各项工作。第一，明确辅助警察的协助作用，在民警带領下，开展治安巡逻、“四防”工作检查与宣传、预防违法犯罪等。第二，协助民警参与公共治安秩序管理。比如协助民警进行危险物品管理，制止黄、赌、毒、娼等违法行为。第三，通过对法律规章的修改与完善，明确辅助警察在执法过程中可以行使的权限和不能行使的权限。通过制定具体的规章制度规范辅助警察的行为。

五、结语

辅助警察的定位是警察队伍警力不足的补充，他们执法权限的问题不仅关系关系到国家法律体系的完善，也关系到社会的稳定与和谐。面对社会安全问题 ，当前对辅助强化管理比一刀切清退的选择或许更具理性。所以，辅助执法权问题不仅仅是一个法理逻辑推理的问题，更关乎公安队伍建设方向性的选择 。辅助执法权问题的讨论对于公安队伍多元化、规范化建设等问题都是大有益处的。

参考文献：

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[4]王萌.英国辅警制度及对我国的启示.江西公安专科学校学报，2009 年 第2 期

[5]王明阳.法国行政法.中国政法大学出版社，1988.2

指导老师：王怡然

小组成员：翟晓敏 桥扬州 张润晗 朱万隆