公众参与城市管理问题与对策的研究

林接接　贺林波

城市的发展离不开城市建设的支撑和城市管理的保障，随着经济快速发展，包括城市的市政管理、环卫管理、市容市貌管理、绿化管理等在内的城市管理工作的重要性日益凸显。但是，传统城市管理长期以政府为主导的模式，政府被默认为城市管理的唯一合法性主体，可以调动大量的资源，利用政策等对城市的社会事务进行管理，较容易忽视公众参与在城市管理中的潜在力量和重要作用，由城市居民、机关企事业单位、新闻媒体、相关社团以及其他城市生产、生活共同体的成员等构成的公众在城市管理中的作用被忽视了。既导致了城市管理过程中公共产品和服务质量差、公共管理成本过高、管理效率低下、不能对外界变化做出灵敏反应、官僚作风严重等问题，也违背了构建和谐社会的城市管理理念。尤建新在《现代城市管理学》一书中指出城市管理在发展过程中，对“管理”的理解转变为由政府、企业、市场或公共组织、私营组织、社会组织共同参与的城市治理过程，建立起具有整体性和源头性的城市管理模式，形成了包括整合发展，参与式治理，企业化政府，公共战略等在内的新的城市管理主体思想。

现代化的城市管理模式提倡公众参与式的城市管理，公众自下而上地参与和政府自上而下地管理要形成合力。公众参与，作为公众诉求表达、保障行政公正、合理、有效的长效性城管与公共服务辅助机制，体现了现代公共行政的民主与法制的属性，尤其是在城市管理中引入公众参与机制更为重要，强调公众参与城市管理，意味着不是简单地把公众看作城市管理的对象而应该看成是城市管理的积极行动者，不是把公众当作被动的接受教育者而是向他们提供参与城市管理的各种机会，不是只让公众仅仅了解决策的结果而是应该让他们参与城市管理决策、实施、监督的全过程。

但是目前公众参与城市管理的理论知识和实践经验并不是很多，也存在着很多的问题：①法规与制度保障缺失。目前，我国在城市管理中的公众参与中的专门法规、机制以及专业组织机构尚不健全，公众参与的范围及程序，也都没有明文规定，总体上是处于探索阶段。②具体实施程序缺少。如政府往往在决策后的立项阶段和公示阶段，通过宣传、公示等途径，让公众了解到政府的某个项目的具体实施方案。但是，在项目的立项前阶段和项目实施的反馈阶段，公众一般没有参与其中，更是毫无利益表达和监督权。③参与意识与能力较缺乏。与居民利益较为密切的领域，如旧城改造、城市规划等，公众参与意识还比较强烈。但是，在其他专业很强的领域里，公众因受教育或经历的有限，特别是由于专业知识的缺乏，公众很难提出针对性很強的建设性的意见，进而被决策者有效采纳的不多。4、城市管理公众参与发展领域不平衡。比如，在环境保护、基层社区治理、动拆迁管理中，已经有了公众的广泛参与，有的地方甚至还发展得较为完善；但是，在城市重大规划、公共预算等其他与公众密切相关的领域，还鲜有公众参与的迹象。

针对上述问题，提出如下建议与措施：

一、倡导公民社会理念，确立公众参与共识

我国改革开放以来在经济建设方面已经取得显著成就。但在社会建设方面，尤其是朝“小政府、大社会”的高效城市治理模式转变，还有较大差距。要树立“小政府”的公共治理理念，由“全能政府”向“有限政府”和“责任政府”转变，就必须改变城市治理中传统的官民，即治理者与被治理者的关系，改变城市治理只由政府一个角色承担的观念，提倡公民参与、企业、非政府组织参与、非营利组织参与等社会多角色参与的公民社会理念。

要使城市管理从被动转为主动，从应急变为长效，还应切实做到“以人为本”，即根据市民的需求，配置可供选择适应的供给，提供优质服务。

为此，我们可以通过各类媒体，结合广泛开展合格的公民教育活动，发动全市广大市民深入、集中开展“城市治理，我来参与”的讨论宣传活动。通过在活动中查找问题原因和提出治理对策，集思广益，形成全市鲜明的“公众参与”共识。打造一个非常实在的网络参与公共平台。在上海门户网站上开辟实实在在的“公众参与”专栏。

二、制订发展实施规划，构筑公众参与体系

我们可制订相应配套的公众参与实施计划。规划包括几个方面：

一是“公众参与”的主体：顾名思义，主要由市民（市民代表）和社会组织（企业）有机组成。尤其是要重视发挥非政府组织的组织和动员作用。重视培育那些枢纽型的、区域性的社会组织。

二是“公众参与”的范围：包括公共工程建设、公共政策制订和公共资源配置等。更重要的还应包括城乡规划、城市设计和城市保护及城市更新等方面。欧洲的公众参与最早是参与城乡规划开始，继而向环境保护、公共财政预算、教育、医疗卫生等其他公共服务领域延伸。

三是公众参与的途径和程序等，要通过一定的法规政策予以相应明确。本市已出台《城市规划条例（修订）》中明确公众参与职能，有的区出台《关于重大行政决策公开的指导意见》等，还需要在市级层面上进一步健全和完善其他相关法规。

四是相应的组织、执行和反馈专业机构，可以借鉴新加坡等国家城市治理的先进经验，组建在市政府城市管理部门主导下的“公众参与委员会”，主要由市民代表、人大代表、政协委员、社会组织（企业）代表等构成，主要职责是每月定期召开联席会议，检查和分析全市公众参与状况，根据问题提出和采取相应的纠正对策，有效整合各类本市的城市治理资源等。

三、建立长效治理机制，实现公众参与目标

大力推进城市治理中的公众参与的目标，应当是：要把公众参与和政府部门的职能转变密切结合起来。进一步明晰政府的城市管理职能定位，创新城市管理运行机制和手段，降低城市管理成本，提高城市管理效率。组织和调动全社会力量参与城市管理，大力增强社会自我管理的能力。要真正实现这个目标，需要有长期的奋斗毅力。从2011～2020年，我们先把公众参与的框架和体系初步建立起来，并能有效地开展一系列活动，收到明显成效。

城市管理是动用公共财力、整合公共资源、提供公共服务的公共行为。因此，要参照国家财政部和国家发改委关于公共项目资金投入开展绩效评价的精神，建立和推行公众参与的评估制度。20世纪80年代中期以来，国外政府掀起了一轮“新公共管理”运动，政府绩效评估是“新公共管理”运动的一项重要改革措施。其特点之一，就是坚持以公民为中心，以公民满意为政府绩效的终极标准，评估过程又有公民广泛参与。